II SA/Lu 14/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Jacek Zięba, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2018 sprawy ze skargi M. D. na decyzję Spółka Akcyjna z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Spółka Akcyjna na rzecz M. D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 września 2017r. do P. S.A. Oddział Z. [...] P. wpłynął wniosek M. D. o udzielenie informacji publicznej przez udostępnienie kserokopii decyzji, pozwoleń lub innych dokumentów organów administracji publicznej, w tym również dokumentów obejmujących czynności prawne, stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy i dalszego utrzymywania linii energetycznej na działkach nr [...] położonych w m. A. D., w tym protokołów z odbioru budowlanych linii przesyłowych, planów z mapami oraz wskazania na piśmie daty, w której doszło do wejścia w posiadanie przez Spółkę lub jej poprzedników prawnych urządzeń elektromagnetycznych umiejscowionych na wspomnianych działkach. Pismem z dnia 8 listopada 2017r. Spółka przesłala wnioskodawczyni kopię decyzji [...] z dnia [...] grudnia 1993r. i decyzją z tego samego dnia odmówiła udostępnienia żądanych informacji. Jej zdaniem brak jest podstaw do udostępnienia wnioskowanych informacji, innych niż decyzje administracyjne, z uwagi na okoliczność, że informacje w tym przedmiocie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, która jest z mocy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wyłączona od obowiązku udostępnienia. Spółka zaznaczyła, że zgodnie z art. 5 ust 2, oraz art. 2 ust 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) prawo dostępu do informacji publicznej doznaje ograniczenia w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Natomiast w myśl art. 17 ust 1 w zw. z art. 16 ust 1 wskazanej ustawy w takiej sytuacji podmiot wobec którego skierowano wniosek odmawia udostępnienia informacji publicznej decyzją. Spółka zaznaczyła, że w myśl art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności, co dotyczy żądanych informacji w sprawie w zakresie innym niż decyzje administracyjne. Informacje, których żądano stanowią tajemnicę przedsiębiorcy P. S.A.. Zgodnie z Zarządzeniem nr [...] Prezesa Zarządu P. S.A. z dnia [...] października 2015 r. ws. wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy P. w stosunku do żądanych dokumentów i informacji Spółka uznaje je za tajemnicę przedsiębiorcy i podejmuje określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim. W ten sposób została zamanifestowana wola przedsiębiorcy P. S.A. do utajnienia danych informacji. Świadczy o tym także fakt, że żądane dokumenty są przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników Spółki. Dlatego należy uznać, iż żądane informacje mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w doktrynie utożsamiana jest nie z subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji, lecz z możliwością wykorzystania danej informacji przez innego przedsiębiorcę. Spółka podkreśliła ponadto, że tajemnica wynika z faktu, iż materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej w przedmiocie której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania systemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Tajemnica również wynika z uwagi na fakt znaczenia materiałów dla prawidłowości funkcjonowania sieci także dla Państwa, tj. wobec okoliczności, że P. S.A. objęta jest (cz. II Załącznika, pod poz. 1) rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym (Dz.U. Nr 198, poz. 1314 z późn. zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. D. stwierdziła, powołując się na orzecznictwo, że przedsiębiorstwo energetyczne jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej, wykonującym zadania publiczne, a w związku z tym jest zobowiązane do udzielenia informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, niepubl.). Wymienione bowiem w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne, zaś informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/13,niepubl. oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. II SAB/Kr 21/13, niepubl.). Dalej stwierdziła, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Nie ulega zatem wątpliwości, że decyzje administracyjne, czy inne dokumenty stanowiące podstawę do lokalizacji przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów stanowią przedmiot informacji publicznej, jako akty wydane w sferze realizacji zadań publicznych, nie zaś w sferze prywatnej. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądowego, dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. W ocenie skarżącej, skoro nie otrzymała żądanej informacji publicznej, a decyzję administracyjną o odmowie jej udostępnienia wydano w sposób rażąco naruszający przepisy prawa, to nie ulega wątpliwości, że skarżony podmiot powinien udostępnić informację publiczną. Odpowiadając na skargę P. S.A w L. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przekonanie skarżącej, według której P. S.A jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej jest oczywiście uzasadnione. Powyższy wniosek znajduje potwierdzenie w treści przepisu art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U z 2016r. poz. 1764), według którego obwiązanym do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, które wykonują zadania publiczne. Na jego podstawie w orzecznictwie sformułowano jednolite już stanowisko w kwestii zaliczenia do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne" również przedsiębiorstw energetycznych wykonujących zadania publiczne wskazane w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne. W wyroku z dnia 2 października 2013r. ( I OSK 816/13, także w wyrokach NSA z 17 stycznia 2014r. I OSK 1989/13, 26 września 2013 r. I OSK 831/13, 15 października 2013 r., sygn. akt I OSK 830/13 wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, powołując się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. ( P 24/05, OTK-A 2006/7/87 ), że zarówno obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienione w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jak i dystrybucja energii elektrycznej oraz inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są zadaniami publicznymi. Tak rozumiane dysponowanie zasobami energetycznymi państwa jest wykonywaniem zadania publicznego. Spółka jest takim przedsiębiorcą energetycznym, w konsekwencji jest także zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykonywanych przez siebie zadań publicznych., które mają charakter informacji publicznej. W orzecznictwie uważa się, że treść art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej uzasadnia wniosek o szerokim rozumieniu pojęcia informacji publicznej. Powyższe stanowisko potwierdził w wyroku z dnia 13 listopada 2013r. ( P 25/12 opubl. w ZU OTK nr 8A/2013, poz. 122 ) również Trybunał Konstytucyjny, według którego pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej podlega ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz także, a nawet przede wszystkim na podstawie art. 61 ust.1 Konstytucji, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, potwierdza się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa ( np. wyroki NSA z: 20 stycznia 2012 r. I OSK 2118/11, 7 marca 2012 r., I OSK 2265/11 i 27 marca 2012 r. I OSK 155/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Podkreślić trzeba, że prawo do dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, o czym świadczy treść art., 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust.1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności praw i innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Nawiązaniem do tego zapisu jest art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz ust. 2, według którego prawo to ograniczone jest ze względu na prywatność osoby fizycznej lub ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Nie można jednak zgodzić się ze spółką, aby ta przesłanka odmowy udzielenia informacji miała w sprawie uzasadnione podstawy. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. Chodzi więc o takie informacje należące do przedsiębiorcy, których przekazanie, ujawnienie, wykorzystanie lub nabycie od osoby nieupoważnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Samo zastrzeżenie nie jest jednak wystraczające jeżeli informacja nie spełnia kryterium waloru wartości gospodarczej, technologicznej czy organizacyjnej na co wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014r. I OSK 2143/13 opubl. w CBOSA ) Jakkolwiek bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na ww. tajemnicę, to jednak jej istnienie musi być w konkretnych przypadku rzeczywiste i niewątpliwe. Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 ustawy. z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, konieczne jest więc wykazanie, że dane, których udostępnienia na podstawie przepisów ww. ustawy żąda strona, nie mogą zostać ujawnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj., by odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i by była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych. Z kolei w wyroku z dnia 6 września 2016r. ( I OSK 700/16 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny słusznie zwrócił uwagę, że czym innym są działania podjęte w celu objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorcy, czym innym zaś zagadnienie, czy działania te są wystarczające dla uznania, że dane te rzeczywiście taką tajemnicę stanowią. Jakkolwiek bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na ww. tajemnicę, to jednak jej istnienie musi być w konkretnych przypadku rzeczywiste i niewątpliwe. Nie jest zatem wystarczające odniesienie się w decyzji jedynie do Zarządzenia nr [...] Prezesa Zarządu P. S.A. z dnia [...] października 2015 r. ws. wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy P. . W wyroku z dnia 6 września 2016r. ( I OSK 700/16 opubl. w CBOSA ) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że czym innym podjęcie działań w celu objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorcy, a czym innym zagadnienie, czy działania te są wystarczające dla uznania, że dane te rzeczywiście taką tajemnicę stanowią. Nie jest zatem wystarczające powołanie się na Zarządzenie Prezesa Zarządu P. S.A. z dnia 15 października 2015 r. ws. wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy P. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że co najmniej decyzje stanowiące podstawę do budowy, przebudowy lub remontu obiektów należących do infrastruktury elektroenergetycznej, ze swej istoty nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ustr.2 ustawy o dostępie do informacji publiczne w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Akty administracyjne nie należą do żadnej z grup informacji wskazanych w art. 11 ust. 4 (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1482/13). Nie są to przecież informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Takiej informacji nie stanowi także wskazanie daty w jakiej doszło do wejścia w posiadanie przez spółkę lub jej poprzedników prawnych urządzeń elektromagnetycznych, umiejscowionych na działkach skarżącej Co do innych dokumentów, objęcie ich ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowania każdego dokumentu i wykazania, że dotyczą go przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Z tego powodu organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Rozstrzygając indywidualną sprawę w formie administracyjnej decyzji orzekający podmiot zobowiązany jest do zachowania poziomu rzeczowości odpowiedniego do przedmiotu sprawy. W uzasadnieniu decyzji odmownej należy zatem określić, z jakich powodów żądanych informacji publicznych nie można ujawnić. Dodatkowo uzasadnienie odmowy winno umożliwiać weryfikację stanowiska, że ten określony interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być wyjaśnione oraz omówione wyczerpująco i precyzyjnie. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Odmowa udostępnienia określonych dokumentów objętych tajemnicą przedsiębiorcy musi być przy tym uzasadniona poprzez wykazanie, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji. Kontrola w tym zakresie nie może być iluzoryczna, a w związku z tym musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 192/13 opubl. w CBOSA). Aby jednak taka kontrola była możliwa, podmiot odmawiający udostępnienia informacji z powołaniem się na omawianą tajemnicę, musi swoje stanowisko zaprezentować w decyzji odmownej, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Poza udostępnieniem decyzji z 8 listopada 2017r. nawet bez podania jakiej kwestii dotyczyła, i czego zresztą nie potwierdziła skarżąca, Spółka ograniczyła się jedynie do powołania cytowanego już zarządzenia Prezesa zarządu P. SA. Tymczasem jak już wskazano, objęcie ochroną pozostałych dokumentów, wynikającą z tajemnicy przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowania każdego dokumentu i wykazania, że dotyczą go przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Z tych powodów na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2017r. poz. 1369 ze zmianami ) należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz §14 ust.1 pkt.1 lit. c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2015r. poz. 1804 ze zmianami ). Obejmują one wpis od skargi w kwocie [...]zł, [...] zł z tytułu zastępstwa procesowego radcy prawnego i [...] zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.