II SA/Lu 1406/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędziowie Wiesława Achrymowicz asesor WSA, Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia NSA, Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2004 sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (lokali) oddala skargę Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2003r. odmówiono Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali użytkowych na poddaszu budynku mieszkalnego Nr [...] i Nr [...] przy ul. S. na samodzielne lokale mieszkalne. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania lokali użytkowych na lokale mieszkalne we wskazanych budynkach zmieni charakter tych budynków. Budynki te staną się budynkami wielorodzinnymi. Naruszy to Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego m. L. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29 sierpnia 2002 r., bowiem obszar obejmujący teren przy ul. S. oznaczony symbolem M 4, Plan ten przeznacza tylko pod zabudowę jednorodzinną. W myśl § 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), budynki posiadające więcej niż jeden lokal mieszkalny są już budynkami wielorodzinnymi. W odwołaniu od tej decyzji Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]"podniosła, że budynki Nr [...] i [...] przy ul. S. zostały zrealizowane 23 stycznia 2002 r. zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę, jako małe domy mieszkalne posiadające po cztery lokale mieszkalne i poddasza użytkowe. Budynki te mieściły się w kategorii budynków jednorodzinnych. Zmiana sposobu użytkowania dotyczy tylko ich poddaszy. Zdaniem Spółdzielni ustalenia przywołanego przez organ I instancji nowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nie mogą odnosić się do tych budynków . Spółdzielnia wskazała też, że wnioskowaną zmianę sposobu użytkowania lokali użytkowych w budynkach Nr [...] i Nr [...] na lokale mieszkalne uzasadniają względy ekonomiczne. Lokale użytkowe nie różnią się w wyposażeniu technicznym od lokali mieszkalnych, a zmiana ich funkcji po oddaniu do użytkowania jest powszechnie stosowana. Dyrektor Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego działając z upoważnienia Wojewody decyzją z dnia [...] października 2003r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, przy czym powołał się na częściowo odmienne argumenty, niż przytoczone w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Przede wszystkim organ odwoławczy wskazał , że względy ekonomiczne nie mogą przesądzać o rozstrzygnięciu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ponadto podniósł, że wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" dotyczy zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na poddaszu w budynku Nr [...] na lokal mieszkalny i zmiany sposobu użytkowania lokalu użytkowego na poddaszu w budynku Nr [...] na dwa lokale mieszkalne. W wyniku tych zmian budynek Nr [...] będzie posiadał 5 lokali mieszkalnych, zaś budynek Nr [...] – [...] takich lokali. Zgodnie z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r., w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 47) właściwy organ wydaje pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po stwierdzeniu zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego , z przepisami , w tym techniczno budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego m. L. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2002 r., obszar oznaczony symbolem M 4 przy ulicy S. przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną. Zgodnie zaś z ustaleniem zawartym w § 3 ust. 1 pkt 13 tekstu Planu –" przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć budynek mieszkalny zawierający 4 i mniej samodzielnych lokali mieszkalnych, lub zespół takich budynków wraz z urządzeniami towarzyszącymi związanymi z ich obsługą". Zdaniem Wojewody ustalenie w obowiązującym prawie miejscowym (Planie) pojęcia "zabudowy jednorodzinnej", wyklucza jednoczesne przyjmowanie innego znaczenia dla tego rodzaju zabudowy z § 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wynika z ustaleń w/w Planu. Zmiana sposobu użytkowania lokali użytkowych na lokale mieszkalne prowadząca do zwiększenia w budynkach (na obszarze M 4) ilości lokali mieszkalnych powyżej czterech - jak w tym przypadku w budynku Nr [...] do [...] lokali mieszkalnych i w budynku nr [...] do [...] lokali mieszkalnych - naruszałaby ustalenia obowiązującego planu. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Strona skarżąca zarzuciła organom administracji mające wpływ na rozstrzygnięcie, rażące naruszenie prawa procesowego i materialnego, a mianowicie: 1/ obrazę prawa materialnego wyrażającą się w zastosowaniu błędnych norm prawa dla oceny wniosku i w efekcie całkowicie bezzasadne przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obowiązujący dla przedmiotowego terenu, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] sierpnia 2002r. Nr [...] i stosowanie zawartej w tym planie definicji zabudowy jednorodzinnej, zamiast dokonania oceny wniosku w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1986r. w oparciu o który wydane zostało pozwolenie na budowę przedmiotowych budynków, a który umożliwiał dokonanie zmiany sposobu użytkowania lokali. Plan ten (z 1986 r.) zawierał bowiem ogólny zapis oznaczony w części opisowej jako 2.7.7, który stanowił, iż w granicach obszaru objętego planem dopuszcza się lokalizację obiektów i funkcji nie objętych programem zagospodarowania, jeżeli wynika to z potrzeb obsługi lub rozwoju i nie oddziaływuje niekorzystnie na docelowy charakter obszaru funkcjonalnego. W efekcie nastąpiło – zdaniem strony skarżącej – rażące naruszenie § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach (...) oraz na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, w związku z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, pomimo zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę; 2/ naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 107 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności faktycznych powoływanych w odwołaniu przez stronę, a zwłaszcza zgodności zrealizowanego lokalu z warunkami technicznymi oraz wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. , czyli utrzymującej w mocy decyzję zaskarżoną, pomimo że organ odwoławczy powołał całkowicie odmienną podstawę rozstrzygnięcia niż organ I instancji. Tego rodzaju zmiana, gdyby była prawidłowa, powinna skutkować uchyleniem decyzji i ewentualnym rozstrzygnięciem sprawy co do istoty a nie utrzymaniem w mocy decyzji zaskarżonej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że przytoczony przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w skardze zapis zawarty w pkt 2.7.7 tekstu Planu jest ustaleniem nieobowiązującego od 6.11.2002 r. Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego ZM zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] października1993r. Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004r. , wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr153, poz. 1271) podlegała ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga pozwolenia właściwego organu. Przez zmianę taką, w myśl ust. 2 pkt1 cyt. przepisu, rozumie się m.in. przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi. Wydane na podstawie art. 72 Prawa budowlanego rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. z 1995r. Nr 10, poz. 47) w § 10 uzależnia wydanie przez właściwy organ pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części m.in. od stwierdzenia zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W świetle ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. zatwierdzonego uchwałą Nr 1641/LIII/2002 Rady Miejskiej z dnia 29 sierpnia 2002r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa o Nr 124 pod poz. 2670 z dnia 24 października 2002r. , teren na którym usytuowane są przedmiotowe budynki oznaczony jest symbolem M4 i przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną. § 3 ust. 1 pkt 13 tekstu powyższego planu stanowi, że "przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć budynek mieszkalny zawierający 4 i mniej samodzielnych lokali mieszkalnych lub zespół takich budynków wraz z urządzeniami towarzyszącymi związanymi z ich obsługą". W sytuacji, gdy budynki Nr [...] i [...] przy ul. S. zrealizowane zostały jako małe domy mieszkalne posiadające po cztery lokale mieszkalne, zmiana sposobu użytkowania poddaszy użytkowych w tych budynkach na lokale mieszkalne spowodowałaby, iż posiadałyby one po więcej niż cztery lokale mieszkalne i w rezultacie przestałyby odpowiadać warunkom zabudowy jednorodzinnej. Sytuacja przedstawiałaby się inaczej, gdyby zmiana sposobu użytkowania poddaszy wiązała się z powiększeniem już istniejących lokali mieszkalnych, a nie ze zwiększeniem ich liczby, jak to zakłada wniosek inwestora. Zdaniem Sądu nie do przyjęcia jest stanowisko strony skarżącej, iż zgodność zmiany sposobu użytkowania lokali użytkowych na lokale mieszkalne w przedmiotowych budynkach należy odnosić do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania pozwolenia na budowę. Pogląd taki nie znajduje uzasadnienia prawnego ani logicznego. Ubocznie należy zresztą zauważyć, że także na podstawie powoływanego w skardze ogólnego zapisu pkt 2.7.7 planu poprzednio obowiązującego, zmiana przeznaczenia przedmiotowych lokali nie byłaby możliwa. Strona skarżąca nie wykazała bowiem, by wynikała ona z potrzeb obsługi lub rozwoju. Ta przesłanka musiałaby zaś występować łącznie z drugą, tj. brakiem niekorzystnego oddziaływania na docelowy charakter obszaru funkcjonalnego. Istnienie tylko tej drugiej przesłanki byłoby zatem niewystarczające do uwzględnienia wniosku inwestora. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaskarżonej decyzji, iż skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala własną definicję zabudowy jednorodzinnej, to według niej należy interpretować to pojęcie używane w innych zapisach planu. Kwestia ta nie ma przy tym istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż także w świetle unormowania § 3 pkt 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stworzenie w istniejącym budynku mieszkalnym dodatkowego mieszkania sprawiłoby, że mielibyśmy do czynienia z budynkiem wielorodzinnym. W konsekwencji nie byłby zachowany wynikający z planu wymóg zabudowy jednorodzinnej. Okoliczność, że według powołanego przepisu rozporządzenia przedmiotowe budynki i tak nie są budynkami jednorodzinnymi, nie uzasadnia zaś zgody na zwiększenie w nich liczby mieszkań, gdyż prowadziłoby to do sytuacji jeszcze większej rozbieżności z ustaleniami planu. W tych warunkach wadliwe oparcie się przez organ I instancji na definicji zabudowy jednorodzinnej wynikającej z powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie miało wpływu na prawidłowość decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali użytkowych i zasadnie organ odwoławczy decyzje tę utrzymał w mocy zwracając uwagę w uzasadnieniu swojego orzeczenia na powyższe uchybienie decyzji pierwszoinstancyjnej. Wbrew wywodom skargi mankamenty uzasadnienia prawnego decyzji organu I instancji nie stwarzały konieczności uchylenia decyzji tego organu i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy co do istoty skoro to rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowe. Wobec stwierdzenia sprzeczności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych lokali użytkowych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego , zbędne było też badanie przez organy administracji pozostałych przesłanek warunkujących udzielenie pozwolenia na taką zmianę, w tym zgodności z przepisami , m.in. techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskim Normami. Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, ze zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego skarga na nią, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw, podlegała oddaleniu z mocy art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.