II SA/Lu 1409/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant referent stażysta Małgorzata Poniatowska-Furmaga, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2004 r. sprawy ze skargi A. i K.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania J.D., M.D. i S.D. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., odmawiającej nakazania A. i K.N. zamurowania otworów okiennych usytuowanych w ścianie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] ark. 21 położonej w B. przy ul. [...] od strony granicy działki nr ewid. [...] ark. 21 – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i zobowiązał A. i K.N. do zamurowania powyższych otworów okiennych, przy czym dopuścił wypełnienie ich materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub innym przeszkleniem, którego odporność ogniowa spełnia wymagania § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) w terminie do 30 kwietnia 2004 r. W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja organu I instancji nie uwzględnia wiążącego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1996 r. Sygn. akt SA/Lu 1584/95, w którym wyraźnie podkreślono, że przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, obowiązujące w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie pozwalały na wykonanie w ścianie usytuowanej w odległości 2,25 - 2,45 m od granicy działki i budynku M. D., J. D. i S.D. otworów okiennych. Zatem jeżeli udzielone pozwolenie na budowę dopuszczało zrealizowanie w ścianie od granicy działki i budynku mieszkalnego 9 otworów okiennych, to inwestor miał obowiązek ścisłego stosowania się do tego wymogu. Zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Naczelnika Miasta z dnia [...] r. Nr [...], w ścianie budynku usytuowanego w odległości 3,15 m (10,70 m – szerokość działki, 7,55 m – projektowana szerokość budynku) przewidziano wykonanie 9 otworów okiennych. Inwestor zrealizował 7 otworów okiennych, tj. trzy o wymiarach 1,70 x 1,45 m, dwa o wymiarach 2,30 x 1,45 m i dwa (w piwnicy) o wymiarach 1,75 x 1,05 m w ścianie budynku usytuowanej w odległości 2,25 – 2,45 m od granicy z działką nr ewid. [...] stanowiącą własność J.D.. Przepisy zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Budownictwa z 1966 r. Nr 10, poz. 44) obowiązujące w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w § 20 ust. 3 wskazują, że dla wolno stojących budynków mieszkalnych odległość wolno stojącego budynku, zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową, nie może być mniejsza niż 3 m. Ponadto wobec zaprojektowania otworów okiennych muszą być uwzględnione wymagania ust. 8 cyt. zarządzenia. Wobec zmniejszenia wymaganej odległości pomiędzy budynkami (2,25 – 2,45 m) i wykonania płaszczyzn szklonych szkłem zwykłym, zostały naruszone w sposób istotny przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w chwili budowy spornego budynku. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) w przypadku wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 3) właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz określającą termin wykonania tych czynności. Taka sytuacja występuje w rozpatrywanej sprawie. Wykonanie otworów okiennych w ścianie usytuowanej w odległości 2,25 – 2,45 m od granicy z działką nr ewid. [...]narusza przepis § 12 ust. 3 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) jak też przepisy warunków technicznych obowiązujących w latach wcześniejszych. Reasumując organ odwoławczy uznał, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnione jest wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. decyzji nakazującej zamurowanie spornych otworów okiennych. A. i K.N. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako niezgodnej z prawem, nie uwzględniającej interesu społecznego i skarżących, a nadto podważającej zaufanie do legalnie działających organów Państwa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie prawomocnej decyzji Naczelnika Miasta z 1979 r. Podkreślono, że Prawo budowlane rozróżnia zmiany istotne i nie odstępujące w sposób istotny od zatwierdzonego projektu. Zdaniem skarżących, w trakcie wykonywania robót dokonano zmian nieistotnych, co potwierdza oświadczenie projektanta, a oświadczenie to potwierdza z kolei pismo Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej , Znak: [...] z dnia [...] r. Ponadto w trakcie postępowania administracyjnego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podjął czynności zmierzające do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Czynności tej jednak zaniechano, gdyż stwierdzono istnienie zgody lub natrafiono na ślad zgody Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych na takie usytuowanie obiektów na całym osiedlu [...]w B. Osiedle to, do którego należy teren położony pomiędzy ul. [...] a [...], jest usytuowane na tzw. "półćwiartkach" i inne usytuowanie budynków mieszkalnych jest niemożliwe. W przypadku sąsiadki skarżących znajdującej się w identycznej sytuacji, nie nakazano zamurowania otworów okiennych i umorzono postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. Odmienne traktowanie takich samych spraw nie jest zaś uzasadnione względami społecznymi i nie stwarza zaufania do władzy. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśniono, że domniemana zgoda Ministerstwa (na odstępstwo od warunków technicznych) nie pojawiła się w żadnym stadium postępowania wyjaśniającego. Zarzuty dotyczące odmiennego rozstrzygania spraw sąsiadów nie podlegają zaś ocenie organów nadzoru budowlanego w tej sprawie. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w niniejszej sprawie nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 r., wobec czego na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) podlegała ona rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Jak wynika z akt sprawy postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się od 1994 r. Czterokrotnie sprawa była też rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (wyroki: z dnia 9 czerwca 1995 r. Sygn. akt SA/Lu 2103/94, z dnia 5 marca 1996 r. Sygn. akt SA/Lu 1584/95, z dnia 7 kwietnia 1998 r. Sygn. akt II SA/Lu 547/97, i z dnia 7 marca 2002 r. Sygn. akt II SA/Lu 1518/00). W wyroku z dnia 5 marca 1996 r. Sąd uchylając decyzję Wojewody z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o odmowie nakazania K.N. zamurowania przedmiotowych otworów okiennych wskazał m.in., iż decyzja ta nie wyjaśniła, czy skarżący budując budynek w odległości 2,25 – 2,45 m od granicy działki i budynku mieszkalnego M.D., którego ściana usytuowana jest w tej granicy, miał udzielone pozwolenie na wykonanie w jego ścianie od tej granicy 7 sztuk otworów okiennych takich, jak zostały przez niego wykonane. Dodał przy tym, że przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, obowiązujące w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie pozwalały na wykonywanie w takiej ścianie jakichkolwiek otworów. W wyroku z dnia 7 kwietnia 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił kolejną decyzję Wojewody, tym razem utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nakazującą inwestorom zamurowanie spornych otworów okiennych. W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że wyników przeprowadzonych przez organ administracji oględzin nie można skonfrontować z warunkami pozwolenia na budowę z tego względu, że znajdujące się wówczas w aktach kserokopie planu zagospodarowania, stanowiącego załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę, są do tego stopnia nieczytelne, iż nie da się na ich podstawie stwierdzić czy według projektu technicznego budynek mieszkalny skarżącego winien być istotnie usytuowany w odległości 3,15 m od granicy działki M.D. Nie można było więc ustalić czy zrealizowany obiekt narusza warunki pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził nadto, że nie można odeprzeć zarzutu skargi, iż zamurowanie spornych otworów okiennych zmieni stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi i przez to mogą zostać naruszone odpowiednie przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, określające ten stosunek, a mające na celu zapewnienie wystarczającego oświetlenia naturalnego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. W toku dalszego postępowania administracyjnego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się do Wojewody o zbadanie w trybie nadzoru zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Nr [...], jednakże postępowanie w tym przedmiocie nie zostało przez Wojewodę podjęte. Niezależnie jednak od kwestii zgodności z prawem tej decyzji należy stwierdzić, że inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków tego pozwolenia. Według pozwolenia na budowę odległość spornego budynku od granicy z działką uczestników postępowania: M. D., J. D. i S.D. winna wynosić 3,15 m. Kwestia ta została obecnie przekonująco wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i ustalenie to znajduje potwierdzenie w materiałach zgromadzonych w aktach sprawy. Mianowicie według planu sytuacyjnego zagospodarowania działki (k. 66 akt adm.) szerokość działki inwestora wynosi 10,70 m. Wymiar szerokości budynku nie jest na tym planie czytelny, lecz z planu rzutu parteru (k. 62 akt adm.) wynika, że wynosił on 7,55 m. Budynek zlokalizowany jest przy granicy działki Nr [...]. Odległość od granicy działki Nr [...] (uczestników postępowania) winna więc wynosić 3,15 (10,70 – 7,55). Skoro zatem K.N. odległość tę zmniejszył do 2,25 – 2,45 m (a tego skarga nie kwestionuje), to słusznie organ nadzoru budowlanego uznał, że nastąpiło istotne odstąpienie od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki obowiązujące w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (zarządzenie Nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. – Dz. Bud. Nr 10, poz. 44 ze zm.) nie pozwalały na wykonywanie w tak usytuowanej ścianie jakichkolwiek otworów. Nie przewidują tego także przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ust. 3 i ust. 4 tego rozporządzenia dopuszczają tylko zmniejszenie w określonych sytuacjach odległości budynków od granicy działki zwróconych w stronę tej granicy ścianą bez otworów. W przypadku zaś budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy działki odległość minimalna takiego budynku od granicy wynosi 4 m (§ 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia). W tych warunkach jedynym sposobem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem było nakazanie zamurowania istniejących otworów okiennych w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Okoliczność wieloletniego funkcjonowania budynku w istniejącym stanie nie stoi na przeszkodzie do wydania takiej decyzji, skoro inwestor odstąpił w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę. Podnieść przy tym wypada, że dopuszczenie w zaskarżonej decyzji możliwości wypełnienia spornych otworów materiałem przepuszczającym światło (luksfery, cegła szklana) usuwa wątpliwości wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 1998 r. co do ewentualnego naruszenia przepisów warunków technicznych dotyczących zapewnienia wystarczającego oświetlenia naturalnego w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi. Nie można podzielić stanowiska skarżących, iż stwierdzone odstępstwo od warunków pozwolenia na budowę jest nieistotne skoro jego rezultatem jest sytuacja sprzeczna z wymogami określonymi w omówionych wyżej przepisach warunków technicznych, mających charakter norm bezwzględnie obowiązujących. Wbrew sugestii skarżących brak jest też jakichkolwiek dowodów na istnienie zgody Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych na odstępstwo przy budowie spornego obiektu od obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych. Twierdzenie skargi w tym zakresie jest gołosłowne. Kwestia ta nie ma zresztą znaczenia w sprawie niniejszej. Mogłaby zaś być istotna w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd nie ma wystarczających danych ani uprawnień, by w niniejszej sprawie ocenić legalność rozstrzygnięcia, jakie zapadło w sprawie sąsiadki skarżących. Jeżeli ich zdaniem jest ono wadliwe, to mogą się zwrócić do właściwego organu o wszczęcie odrębnego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, wobec czego skarga na nią podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.