II SA/Lu 141/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński,, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Asystent sędziego Bartłomiej Pastucha, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych I. oddala skargę; II. przyznaje [...] E. O.-M. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania H. R. (dalej: skarżąca), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 50 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.; dalej także: u.p.s.) oraz § 2 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. nr 189, poz. 1598 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy S. Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], o odmowie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych synowi D. R. (dalej także: syn skarżącej). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. skarżąca zwróciła się do organu pierwszej instancji o przyznanie rehabilitanta dla jej syna (ur. [...] 1993 r.), który miałby nieodpłatnie ćwiczyć i masować syna w miejscu zamieszkania. Wniosek umotywowała tym, że syn od dłuższego czasu już nie ma rehabilitacji refundowanej przez NFZ, musi oczekiwać na nią prawie rok, a stan zdrowia syna może się w tym okresie pogorszyć. Odmawiając uwzględnienia tego wniosku opisaną decyzją organ pierwszej instancji wskazał, że przyznaniu specjalistycznych usług opiekuńczych przeciwstawia się zasada subsydiarności świadczeń z pomocy społecznej wyrażona w art. 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], o znacznym stopniu niepełnosprawności (symbol przyczyny niepełnosprawności 10-N, 04-0 i 05-R), jest chory na porażenie mózgowe dziecięce z niedowładem spastycznym czterokończynowym, jest po trzech operacjach na kręgosłup, porusza się na wózku inwalidzkim. Z zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2015 r. wynika, że wymaga on stałej rehabilitacji w warunkach domowych, masażu kręgosłupa oraz kończyn dolnych i górnych, ćwiczeń indywidualnych, masażu i prądów oraz, że konieczna jest stała rehabilitacja przez fizjoterapeutę i masażystę, a nadto wskazana jest codzienna rehabilitacja. Organ doszedł jednak do przekonania, że rodzina ma możliwości zapewnienia synowi [...] odpowiedniej rehabilitacji we własnym zakresie. Syn skarżącej może być bowiem rehabilitowany, tak jak dotychczas, w ramach świadczeń finansowanych przez NFZ, a także osobiście przez rodziców w zakresie ich umiejętności, zwłaszcza że matka nie pracuje właśnie z tego powodu, że sprawuje stałą opiekę nad synem i pobiera z tego tytułu świadczenie pielęgnacyjne, a ojciec jest osobą bezrobotną. Utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie Kolegium podzieliło w całości argumentację organu pierwszej instancji. W ocenie Kolegium nie ma wątpliwości, że D. R. wymaga rehabilitacji, co wynika z orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz zaświadczenia lekarza pediatry z Przychodni Rejonowej w S. Ł. z dnia [...] czerwca 2015 r. Zdaniem Kolegium, z dokumentacji lekarskiej znajdującej się w aktach sprawy wynika jednak, że w pierwszej kolejności rehabilitacja powinna być świadczona na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i przez rodzinę osoby niepełnosprawnej w ramach ich uprawnień, zasobów i możliwości, a dopiero w ostatniej kolejności – gdy te możliwości zostaną wykorzystane – uzupełniona poprzez specjalistyczne usługi opiekuńcze z pomocy społecznej, co wynika z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.). Mając to na względzie, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że skarżąca ma niewykorzystane uprawnienia i możliwości zapewnienia synowi [...] odpowiedniej rehabilitacji, dlatego też przyznaniu specjalistycznych usług opiekuńczych przeciwstawia się zasada subsydiarności świadczeń z pomocy społecznej wyrażona w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca opisała obszernie trudności związane z zapewnieniem niepełnosprawnemu synowi należytej opieki i pielęgnacji oraz wskazała, że nie jest w stanie wraz z mężem zapewnić synowi takiej stałej opieki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem żądania skarżącej było przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych na jej syna [...]. Zastosowanie w niniejszej sprawie mają zatem przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie niepieniężne w postaci usług opiekuńczych. Stosownie do treści art. 50 ust. 2 powołanej ustawy, usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3 u.p.s.). Podkreślenia wymaga, że w oparciu o powyższe przepisy, przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych pozostawione jest uznaniu organu administracji. Uznanie administracyjne pozwala zaś organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Wskazać należy, iż kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów. Kontrola Sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.). W ocenie Sądu organy administracji w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i zasadnie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w postaci usług opiekuńczych dla syna [...]. W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowanym, że syn skarżącej wymaga rehabilitacji. Z w orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] czerwca 2013 r. wynika, że przyczyną niepełnosprawności syna skarżącej jest "10-N, 04-0 i 05-R", czyli choroby neurologiczne, choroby narządu wzroku i upośledzenie narządu ruchu (§ 32 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności). O konieczności stałej, codziennej rehabilitacji D. R. przez fizjoterapeutę i masażystę, polegającej na ćwiczeniach, masażu kręgosłupa i kończyn, wykonywanej także przy użyciu "prądów" zaświadczył także lekarz pediatra z Przychodni Rejonowej w S. Ł. (zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2015r.), przy czym, co należy podkreślić, nie wskazał on, że rehabilitacja ma być realizowana w formie specjalistycznych usług opiekuńczych i w jakim konkretnie wymiarze. Wskazań takich nie udzielił również odpowiadając na pytanie organu pierwszej instancji, co do tego "jaki jest zalecany synowi skarżącej wymiar zajęć z rehabilitantem, a jaki z masażystą - tygodniowy lub miesięczny" (w piśmie z dnia [...] września 2015 r.). Trafnie zatem przyjęło Kolegium, że zaświadczenie o potrzebie rehabilitacji syna skarżącej nie jest adresowane wyłącznie do organu pomocy społecznej, ale jest to zalecenie skierowane do wszystkich, którzy powinni lub mogą brać udział w terapii syna skarżącej, przy czym w pierwszej kolejności rehabilitacja powinna być świadczona na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i przez rodzinę osoby niepełnosprawnej w ramach ich uprawnień, zasobów i możliwości, a dopiero w ostatniej kolejności - gdy te możliwości zostaną wykorzystane - uzupełniona poprzez specjalistyczne usługi opiekuńcze z pomocy społecznej. Kolejność taka wynika wyraźnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Ten pierwszy, powołany wyżej, przepis wyraża zasadę subsydiarności pomocy społecznej, to jest udzielania świadczeń dopiero wówczas, gdy "własne uprawnienia, zasoby i możliwości" osób i rodzin nie wystarczają do przezwyciężenia "trudnych sytuacji życiowych", w jakich te osoby i rodziny się znajdują. Natomiast drugi ze wskazanych przepisów stanowi, że specjalistycznymi usługami opiekuńczymi może być rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych- organ pomocy społecznej może przyznać usługi opiekuńcze na podstawie ustawy o pomocy społecznej tylko wtedy, gdy wnioskodawca wyczerpał możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej. Nie budzi wątpliwości, że rehabilitacja w warunkach domowych zalecona synowi skarżącej przez lekarza pediatrę jest świadczeniem objętym przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, co zostało potwierdzone przez lekarza pediatrę, który wydał zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2015 r. o potrzebie rehabilitacji (w piśmie z dnia [...] września 2015r.) Rehabilitacja lecznicza jako świadczenie gwarantowane wymieniona została w art. 15 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, natomiast możliwość jej realizacji w warunkach domowych wynika z § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013r., poz. 1522). Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie wykazała, by wyczerpała możliwości rehabilitacji syna na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Niewątpliwie w świetle załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej zawierającego wykaz oraz warunki realizacji świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej, czas trwania rehabilitacji realizowanej w warunkach domowych, na co wskazał lekarz w zaświadczeniu z dnia [...] czerwca 2015 r., dla jednego świadczeniobiorcy wynosi do 80 dni zabiegowych w roku kalendarzowym oraz nie więcej niż 5 zabiegów dziennie. W przypadku uzasadnionym względami medycznymi i koniecznością osiągnięcia celu leczniczego czas trwania rehabilitacji może zostać przedłużony decyzją lekarza zlecającego zabiegi, za pisemną zgodą dyrektora właściwego oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w 2014 r. syn skarżącej był rehabilitowany od 1 do 14 października, a w dacie składania wniosku o specjalistyczne usługi opiekuńcze – [...] grudnia 2014 r. – był zapisany na rehabilitację w NZOZ [...] w S. Ł. i rehabilitację tę odbył w dniach od 3 do [...] września 2015 r. Na rehabilitację te został zapisany w dniu [...] listopada 2014 r. Z powyższego wynika, że syn skarżącej w 2014 r. ani w 2015 r. nie wykorzystał przysługujących mu ramach świadczeń opieki zdrowotnej 80 dni zabiegowych. Ponadto, stosownie do wyjaśnień Dyrektora NZOZ [...] w S. Ł., udzielonych na piśmie w postępowaniu odwoławczym, wynika, wskazany wyżej wymiar rehabilitacji wynika z oczekiwania w kolejce oraz ograniczonych możliwości finansowych tej konkretnej placówki. Kolegium stwierdziło jednak prawidłowo, zgodnie z zastrzeżeniem uczynionym na piśmie skierowanym do skarżącej z dnia [...] sierpnia 2015 r. – że skarżąca nie czyniła starań o rehabilitację syna w ramach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych dodatkowo w placówkach innych niż wspomniana wyżej placówka, nie zapisała go na rehabilitację w innej placówce, a tym samym nie wykazała, że wykorzystała już możliwości wynikające z zakresu świadczeń opieki zdrowotnej. Należy bowiem pamiętać, że świadczenia opieki zdrowotnej stanowią podstawowy system, w którym osoby wymagające rehabilitacji mogą uzyskać pomoc. Objęcie pomocą społeczną w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie rehabilitacji leczniczej ma jedynie charakter świadczeń uzupełniających w stosunku do świadczeń takich samych lub zbliżonych, gwarantowanych przez system opieki zdrowotnej. Trafnie także Kolegium dostrzegło, że nie można wykluczyć, że syn skarżącej mógłby być rehabilitowany w warunkach ambulatoryjnych w ramach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, która nie jest ograniczona co do liczby godzin w roku, a jest ona limitowana jedynie w ten sposób, że cykl terapeutyczny nie może przekraczać 10 dni zabiegowych i 5 zabiegów dziennie (załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej). Należy przy tym zauważyć, że w zaświadczeniu z dnia [...] czerwca 2014 r. lekarz pediatra wskazał, że konieczna jest stała rehabilitacja w warunkach domowych, jednakże w piśmie z dnia [...] września 2015 r. odpowiadając na pytanie organu I instancji "czy rehabilitacja D. R. może być wykonywana tylko i wyłącznie w warunkach domowych i dlaczego, czy stan zdrowia [...] uniemożliwia dowiezienie go na rehabilitację do placówki rehabilitacji ambulatoryjnej" nie stwierdził, że konieczność ta wynika wyłącznie ze stanu zdrowia syna skarżącej. Podał natomiast, że rehabilitacja w warunkach domowych wskazana jest również ze względu na stan zdrowia jego rodziców. Nie stwierdził przy tym, aby stan zdrowia tej osoby uniemożliwiał dowiezienie go na rehabilitację w trybie ambulatoryjnym. Stwierdził natomiast, że syn skarżącej porusza się przy pomocy wózka inwalidzkiego z pomocą rodziny i że szczegółowych informacji odnośnie do zaleceń rehabilitacji mogą udzielić lekarze specjaliści rehabilitacji medycznej z Poradni Rehabilitacyjnej w S. Ł.. Dyrektor tej Poradni z kolei, odpowiadając na pytanie organu pierwszej instancji, "czy w przypadku dowiezienia D. R. do placówki, rehabilitacja mogłaby być świadczona częściej niż raz w roku", odpowiedział, że "zabiegi mogłyby się odbywać częściej i w dużo szerszym zakresie, np. bardzo wskazana byłaby mu hydroterapia". Z powyższego wynika więc, że Dyrektor Poradni, której specjaliści rehabilitują syna skarżącej, a tym samym znają jego stan zdrowia i jego potrzeby, nie tylko nie zaprzeczył temu, że osoba ta mogłaby być rehabilitowana w warunkach ambulatoryjnych, lecz stwierdził, że byłoby to wskazane z uwagi na szerszy zakres świadczeń, jaki w ten sposób można by uzyskać. Dodatkowo, co również należ mieć na względzie, skarżąca w swym odwołaniu oraz w kierowanej do Sądu skardze nie podała żadnych przyczyn leżących po stronie niepełnosprawnego syna uniemożliwiających rehabilitację w warunkach ambulatoryjnych. Przyznała natomiast, że zasadniczy problem w tym zakresie wynika z tego, że skarżąca nie ma sił, aby przenosić syna, zaś jej mąż ma chory kręgosłup. Nie kwestionując, że dowożenie syna na rehabilitację w warunkach ambulatoryjnych wymaga od skarżącej oraz jej męża nakładu czasu oraz sił fizycznych, gdyż wymaga on pomocy drugiej osoby w przemieszczaniu się na wózku inwalidzkim, nie jest w stanie sam wejść i wyjść z samochodu, jednakże – jak trafnie oceniło Kolegium – okoliczność ta nie może być przesłanką uzasadniającą twierdzenie, że rehabilitacja syna skarżącej jest możliwa wyłącznie w warunkach domowych. Należy mieć bowiem przy tym na uwadze, że skarżąca od [...] maja 2004 r. nieprzerwanie pobiera świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. Z wyliczeń organów administracji, niekwestionowanych przez skarżącą wynika, że przez ten okres do [...] maja 2015 r. otrzymała z tego tytułu [...] zł. Skoro, jak wskazało Kolegium, syn wymaga systematycznej rehabilitacji przez specjalistów, a skarżąca nie jest w stanie, ze względu na brak sił fizycznych, sama dowieźć syna na do odpowiedniej placówki, to może i powinna za otrzymywane świadczenie pielęgnacyjne wynająć inną osobę do pomocy w tym zakresie. Zasadnie zatem organy obu instancji uwzględniły to, że świadczenie pielęgnacyjne przyznane zostało skarżącej w szczególności z tego względu, że jej syn wymaga konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji i stwierdził, że zobowiązuje tą ją do zapewnienia i zorganizowania nie tylko opieki, ale także rehabilitacji we własnym zakresie i chodzi tu o rehabilitację zarówno instytucjonalną jak i osobistą. Z tych względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718; dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono w oparciu o art. 250 P.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801).