II SA/Lu 142/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi E. M. R., M. E. R. i A. L. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i nakazu zwrotu wypłaconego odszkodowania I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa /Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie/ na rzecz [...] A. W. – K. wynagrodzenie za nieopłaconą pomoc prawną świadczoną z urzędu w kwocie 292, 80 złotych /dwieście dziewięćdziesiąt dwa osiemdziesiąt/, w tym 52, 80 złotych /pięćdziesiąt dwa osiemdziesiąt/ tytułem należnego podatku od towarów i usług oraz kwotę 34 złotych /trzydzieści cztery/ tytułem uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictw. Dyrektor Wydziału Geodezji i Nieruchomości, działając z upoważnienia Wojewody decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta Miasta i Stowarzyszenia Przyjaciół i Sympatyków Osiedla "B." od decyzji Starosty z dnia [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. w obrębie geodezyjnym 30 R. W., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że Starosta orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz spadkobierców byłej właścicielki B. T.: E. M. R., M. E. R. i A. L. T. w udziałach po 1/3 części. Zobowiązał jednocześnie w/w osoby do zwrotu po 7323,92 zł odszkodowania pobranego z tytułu wywłaszczenia, które zostało zwaloryzowane według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych i ustalone na kwotę 21 971,76 zł. Przedmiotowe działki wchodziły w skład będącej własnością B. T. nieruchomości oznaczonej nr [...], która decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] została wywłaszczona na rzecz Państwa. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z lokalizacją budowy osiedla mieszkaniowego "B." ustaloną przez organ ds. planowania przestrzennego i uwzględnioną w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta. Odszkodowanie za wywłaszczony grunt przyznano byłej właścicielce decyzją z dnia [...] Wnioskiem z dnia 13 listopada 2002r. spadkobiercy B. T., którzy wylegitymowali swoje prawa postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ograniczając następnie przedmiot żądania do trzech działek o aktualnych numerach [...] Organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości i rozpraw administracyjnych uznał zasadność wniosku. W uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że nieruchomość wywłaszczona była na cel budownictwa mieszkalnego wielorodzinnego osiedla "B". Budowę tego osiedla realizowano w połowie lat 80 - tych, co wynika z pozwoleń na budowę i protokołów odbioru budynków. Plan realizacyjny osiedla zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] i dokumentacja projektowa obejmująca infrastrukturę osiedla przewidywała na pozostawionym niezagospodarowanym terenie utworzenie ogrodu osiedlowego mającego służyć mieszkańcom osiedla. Do chwili obecnej na większej części terenu przeznaczonego pod ogród osiedlowy inwestycja nie została zrealizowana. Odnośnie działek objętych wnioskami organ podał, że teren działki nr [...] nie został zagospodarowany, natomiast działki nr [...] od dnia 27 lipca 1992r. są wydzierżawiane przez Urząd Miasta Społecznemu Stowarzyszeniu Edukacyjnemu z przeznaczeniem pod prowadzenie Społecznej Szkoły Podstawowej i Gimnazjum. Na działce nr [...] znajduje się część samowolnie rozbudowanego budynku szkoły, stanowiącego wcześniej zaplecze budowy osiedla (na adaptację i remont Stowarzyszenie posiadało pozwolenie z dnia 25 czerwca 1992r., ale pozwolenie to zastrzegało, że budynek ma służyć jedynie do użytku tymczasowego i zakazywało rozbudowy i utrwalenia istniejącego budynku) oraz trawnik z nasadzeniami krzewów i iglaków, przylegający do szkoły oraz alejki i pojedyncze drzewa (działka nr [...]). Organ I instancji stwierdził, że szkoła ma charakter prywatny, a więc nie można przyjąć, że jest obiektem użyteczności publicznej. Skoro więc nie jest ona ogólnodostępna dla mieszkańców osiedla, zaś otaczający ją trawnik na działce [...] nie stanowi ogrodu osiedlowego, to nie jest elementem infrastruktury osiedlowej, a w konsekwencji nie ma podstaw do przyjęcia, że na tych działkach został zrealizowany cel wywłaszczenia. Z tych względów organ I instancji na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139 i art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości byłym właścicielom za jednoczesnym zwrotem pobranego odszkodowania. Odnośnie wysokości odszkodowania Starosta stwierdził jedynie, że po dokonaniu waloryzacji nie przekracza ono 50% aktualnej wartości, o której mowa w art. 217 ust. 2 w zw. z art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W złożonym odwołaniu Prezydent Miasta zarzucił organowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności sprzeczność ustaleń z zebranymi dowodami, natomiast Stowarzyszenie Przyjaciół i Sympatyków Osiedla "B." w L. w swoim odwołaniu wskazywało na pominięcie przez organ I instancji aktualnego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (pod tereny sportowo – rekreacyjne, tereny komunikacji pieszej ze ścieżkami rowerowymi, a także pod usługi publiczne i zieleń ogólnodostępną w terenach zabudowy mieszkaniowej) oraz na podjęcie przez Stowarzyszenie koncepcji budowy etapami "Parku trzech pokoleń" dla mieszkańców osiedla m.in. na terenie objętym wnioskiem o zwrot. Rozpoznając sprawę na skutek złożonych odwołań, organ II instancji uchylił decyzję Starosty Powiatowego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewoda nie kwestionując zasadności zwrotu zarzucił Staroście naruszenie art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wadliwe ustalenie wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania, poprzez nieuwzględnienie budynku szkoły prywatnej znajdującej się na przedmiotowej działce oraz nasadzeń, które zwiększają wartość działki. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że Starosta wbrew art.10 § 1 kpa, nakazującemu organowi prowadzącemu postępowanie zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania nie powiadomił stron o prawie końcowego zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia. Zdaniem organu II instancji, Starosta nie dopuścił również do udziału w sprawie dzierżawcy budynku zaadoptowanego pod szkołę prywatną tj. Społecznego Stowarzyszenia Edukacyjnego, którego interes prawny wynika z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy podkreślił, że brak udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Powyższe uchybienia zdaniem organu odwoławczego powodują konieczność uchylenia decyzji organu I instancji na mocy art. 138 § 2 kpa, skoro strona tj. Społeczne Stowarzyszenie Edukacyjne nie miało możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i zgłoszenia żądań, gdyż nie było o tym poinformowane. Tym samym ustalone w decyzji okoliczności faktyczne nie mogły być uznane za udowodnione, przez co nie mogą stanowić podstawy do oceny zaistnienia przesłanek zwrotu określonych w art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli E. R., M. R. i A. T., domagając się uchylenia decyzji Wojewody. Zdaniem skarżących Wojewoda był zobowiązany samodzielnie rozstrzygnąć sprawę, bez przekazywania jej organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ich ocenie nie został naruszony art. 10 kpa w stosunku do dzierżawcy baraku, ponieważ Społeczne Stowarzyszenie Edukacyjne było zawiadamiane o rozprawach i miało możliwość brać udział w postępowaniu. W piśmie procesowym z dnia 16 czerwca 2008r. pełnomocnik skarżących podtrzymał swoje żądanie. Podkreślił, że postępowanie toczy się przeszło 6 lat, a więc strony miały wystarczającą możliwość zaprezentowania swojego stanowiska i składania wniosków dowodowych i oświadczeń; z tego powodu nie można przyjąć, że niepowiadomienie strony o prawie końcowego zapoznania się z materiałami dowodowymi miało wpływ na treść decyzji. Również zdaniem pełnomocnika skarżących nie nastąpiło naruszenie art. 28 kpa przez niezapewnienie możliwości udziału w sprawie Społecznemu Stowarzyszeniu Edukacyjnemu. Stowarzyszenie to jest bowiem jedynie stroną stosunku obligacyjnego, łączącego je z obecnym właścicielem; Stowarzyszenie ma więc jedynie interes faktyczny, a nie prawny w niniejszej sprawie. Poza tym Stowarzyszenie było zawiadamiane o postępowaniu, otrzymało odpisy pism i decyzji, mimo to nie wykazało zainteresowania udziałem w sprawie. Pełnomocnik skarżących podniósł również, że wartość przedmiotowej nieruchomości nie uległa zwiększeniu wskutek rozbudowy budynku, ponieważ rozbudowa została dokonana samowolnie, a budynek będzie podlegał rozbiórce, co wiąże się ze znacznymi kosztami. Poza tym, rozbudowa polegała na dostawieniu blaszanych kontenerów nie związanych trwale z gruntem, które mogą być odłączone bez jakiejkolwiek straty na wartości nieruchomości. Nie zwiększają wartości nieruchomości również nasadzenia, którymi są chwasty, samosiejki, kilka wolnorosnących drzew i trawnik. Pełnomocnik skarżących zarzucił, że Stowarzyszenie Przyjaciół i Sympatyków Osiedla "B." nie powinno być dopuszczone do udziału w postępowaniu, gdyż nie przemawia za tym żaden interes społeczny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Wojewoda oparł rozstrzygnięcie o art. 138 § 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego w znacznej części, w zakresie dotyczącym prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie wyjaśnia, w jaki sposób wyliczono odszkodowanie, z załączników decyzji również to nie wynika, a w aktach sprawy znajdują się jedynie niejasne, luźne notatki. Organ I instancji powinien wyraźnie wskazać, jaka część odszkodowania podlegała waloryzacji, skoro nie cała nieruchomość oznaczona byłym nr [...] podlega zwrotowi, lecz jedynie jej część obecnie oznaczona jako działki nr [...] Słusznie Wojewoda podniósł, że organ I instancji nie rozważył zastosowania art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej ugn, w sytuacji, gdy na przedmiotowych działkach po wywłaszczeniu został zrealizowany budynek, a także pojawiły się nasadzenia. Nieistotne jest przy tym to, że budynek został wybudowany przez dzierżawcę, a więc osobę trzecią, a nie Gminę. Przepis art. 134 ust. 2 cyt. ustawy nakazuje przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględniać m.in. stan nieruchomości, a więc również nakłady poczynione na nieruchomość bez względu na to, kto tych nakładów dokonał. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 października 2003r. (OPS 6/03), stwierdzając, że z art. 140 ugn wynika obowiązek rozliczenia pomiędzy Skarbem Państwa lub gminą a osobą, na rzecz której orzeczony został zwrot wywłaszczonej nieruchomości i nie jest to uzależnione czy też powiązane w jakikolwiek sposób z kwestią, kto dokonał nakładów na wywłaszczoną nieruchomość, które wpłynęły na zmianę jej wartości w chwili zwrotu. Sąd ten wyraził również stanowisko, które podziela Wojewódzki Sad Administracyjny w składzie niniejszym, iż nakłady na wywłaszczoną nieruchomość poniesione przez najemcę (jak i dzierżawcę) mają charakter wyłącznie cywilnoprawny i w razie sporu mogą być w pełni dochodzone przez niego w postępowaniu przed sądem powszechnym, niezależnie od kwestii rozliczeń, o jakich mowa w art. 140 ugn. W świetle powyższego, istnienie na działce nr [...] budynku i nasadzeń wokół tego budynku uzasadnia przypuszczenie, że wartość nieruchomości uległa zmianie: zwiększeniu (jak sugeruje organ odwoławczy) lub zmniejszeniu (co sugeruje pełnomocnik skarżących), a w konsekwencji wpłynęło to na wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi. Przepis art. 140 ugn stanowi bowiem, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie (...) pomniejsza się albo powiększa (...) Zmniejszenie bądź zwiększenie wartości nieruchomości ( a w konsekwencji odszkodowania podlegającego zwrotowi), o których mowa w powołanym przepisie, może być stwierdzone wyłącznie w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy, który dokonuje wyceny nieruchomości w sposób określony w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz.2109 ze zm.) Przepisy tego rozporządzenia określają szczegółowo zarówno, w jaki sposób należy wyliczać wartość nakładów poczynionych na nieruchomości, a takim jest budynek znajdujący się na działce nr [...] (§ 35), jak i sposób wyliczenia wartości nieruchomości zadrzewionych (§ 45). Podkreślić należy, że nieuzasadnione są obawy pełnomocnika skarżących, które - jak należy sądzić - sprowadzają się do tego, że skarżący będą musieli zapłacić większe odszkodowanie z racji istnienia na działce nr [...] budynku (baraku), mimo iż budynek ten w rzeczywistości pomniejszy, a nie – jak twierdzi organ odwoławczy – powiększy, wartość nieruchomości, jako że został on wybudowany samowolnie i podlega przymusowej rozbiórce. Wysokość odszkodowania zależy bowiem od wartości nieruchomości, a zasady ustalania wartości nieruchomości określone w powołanym rozporządzeniu uwzględniają zarówno nakłady poniesione na nieruchomości (do których należą budynek i nasadzenia), jak i nakłady konieczne do przywrócenia jej do stanu umożliwiającego korzystanie z niej zgodne z przeznaczeniem, do których należą niewątpliwie koszty usunięcia podlegającego przymusowej rozbiórce budynku. Potwierdza to przepis § 24 cyt. rozporządzenia stanowiący, że w przypadku konieczności poniesienia nakładów na przywrócenie nieruchomości do stanu umożliwiającego korzystanie zgodne z jej przeznaczeniem, przekraczających wartość, jaką nieruchomość miałaby, gdyby te nakłady nie były konieczne, wartość tej nieruchomości może być wyrażona liczbą ujemną; w takiej sytuacji również odszkodowanie obniża się znacznie albo w ogóle nie podlega zwrotowi. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy nie był uprawniony do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zawarty w wyroku z dnia 8 czerwca 2004r. (sygn. I SA 2383/02), iż "przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego dopiero w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania". Wprawdzie w orzecznictwie podkreśla się, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa powinno być wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA, I SA/Po 234/06), to jednak podkreśla się również, że "organ ten jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby bowiem zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. (...) Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tak więc każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni, stwarzając w ten sposób gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania." (por. NSA, IV SA 2058/97). Tylko więc wówczas, gdy wycena nieruchomości zostanie dokonana przez biegłego już w toku postępowania przed organem I instancji, strony i uczestnicy będą mieli prawo ustosunkować się do tej opinii oraz będą mogli podnosić i zgłaszać nowe wnioski dowodowe, dopuszczalne na tym właśnie etapie w postępowaniu wyjaśniającym. Rozstrzygnięcie organu I instancji, dokonane w oparciu o całokształt tak zebranych materiałów dowodowych będzie następnie podlegało ocenie organu odwoławczego, co zapewni przestrzeganie gwarancji procesowych strony. W toku ponownie prowadzonego postępowania dowodowego, organ I instancji będzie też mógł ustalić dokładnie, jakie nasadzenia znajdują się na działce nr [...] oraz czy zostały one dokonane po wywłaszczeniu; przepis art. 140 ust. 4 ugn może być bowiem stosowany wyłącznie do zmian spowodowanych wskutek "działań podjętych na nieruchomości", a więc świadomych i celowych czynności człowieka, nie będzie miał natomiast zastosowania do zmian wartości nieruchomości wywołanych wskutek zdarzeń niezależnych od człowieka, np. pojawienia się samosiejek. Słusznie twierdzi pełnomocnik skarżących, iż nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 10 kpa wyrażony przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, zarówno Społeczne Stowarzyszenie Edukacyjne, jak i strony miały zapewniony udział w postępowaniu, doręczano im bowiem pisma procesowe, decyzje i zawiadamiano o terminach czynności procesowych i rozprawach (m.in. k. 167, 179, 163, 140, 135), a zatem wiedziały o nim i mogły brać czynnie w nim udział. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, iż samo niewezwanie stron i uczestników do końcowego zapoznania się z materiałami dowodowymi, w sytuacji, gdy miały one zapewnioną możliwość brania czynnego udziału w postępowaniu, nie stanowi naruszenia art. 10 kpa. Natomiast Sąd nie podziela poglądu pełnomocnika skarżących, iż nie było podstaw do dopuszczenia do postępowania w charakterze uczestnika Stowarzyszenia Przyjaciół i Sympatyków Osiedla "B." w L.. Prawidłowo organ ocenił, że udział Stowarzyszenia w tym postępowaniu mieści się ramach działalności statutowej tego Stowarzyszenia, do której należy rozwój kultury, sportu i rekreacji Osiedla (§7 pkt 1, 2 i 3 Statutu), skoro Stowarzyszenie na działkach podlegających zwrotowi planuje realizację parku osiedlowego. Z tych względów Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 13, poz.1270) Wynagrodzenie radcy prawnemu przyznano na podstawie art. 250 cyt. ustawy.