II SA/Lu 142/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi R.ta B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania własności nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [... października 2009 r. Starosta na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 104 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego - po rozpatrzeniu wniosku R. B. - orzekł o odmowie nadania na jego rzecz własności działki o pow. 600 m2 oznaczonej w projekcie podziału numerem 2977, położonej w P. przy ul. F.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zarządzeniem nr 5 Naczelnika Miasta Puławy z dnia 22 maja 1984 r. wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach przejęta została na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położona w P. przy ul. F.. oznaczona numerem 1453 o pow. 505 m2, stanowiąca własność R. B.. Wnioskiem z dnia 6 grudnia 1984 r. R. B. zwrócił się o zachowanie objętej powyższym zarządzeniem własności działki nr 1453. Z protokołu z dnia 4 lutego 1985 r. Komisji ds. rozpatrywania uwag i wniosków oraz przydziału na własność działek powstałych w wyniku podziału terenu wynika, iż R. B. przydzielona została działka nr 2977, jednakże decyzja o zachowaniu bądź nadaniu działki nie została wydana. Odwołując się do tych okoliczności organ pierwszej instancji wskazał, iż ustawa, na podstawie której dokonywano podziału i nadania własności nieruchomości obowiązywała do dnia 31 lipca 1985 r. Obecnie obowiązująca ustawa regulująca zasady wywłaszczania i zwrot nieruchomości nie przewiduje nadania nieruchomości jako jednej z form jej nabycia. Jak stanowią bowiem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak wskazał organ, z tego uprawnienia wnioskodawca skorzystał. Decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 30 czerwca 1998 r. orzeczono na rzecz R. B. zwrot działki nr 1453/1 o pow. 245 m2 i działki nr 1453/3 o pow. 201 m2, odmawiając jednocześnie zwrotu działki nr 1453/2 o pow. 50 m2 z uwagi na jej rozdysponowanie. Działka nr 1453/2 weszła w skład nowo utworzonej działki nr 2978, która na mocy decyzji Urzędu Miejskiego w Puławach z dnia 25 maja 1985 r. stała się własnością L. S.. Również grunty wchodzące w skład projektowanej działki nr 2977 zostały zwrócone na rzecz poprzednich właścicieli. W tych okolicznościach, w związku z utratą mocy prawnej ustawy, na podstawie której dokonano podziałów nieruchomości oraz faktem, iż działki które obecnie wchodziłyby w skład działki nr 2977 stanowią własność osób fizycznych, należało odmówić nadania własności działki. Nadto organ zauważył, iż wniosek strony o zachowanie działki został złożony po upływie wyznaczonego zarządzeniem nr 5 Naczelnika Miast Puławy terminu, co mogło być przyczyną niewydania przez właściwy organ decyzji o zachowaniu bądź nadaniu własności działki. Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium .wniósł R. B. wskazując, iż wniosek o zachowanie działki złożył w terminie, który upływał z dniem 22 grudnia 1984 r. Nadto w jego ocenie sposób przejęcia działki uważa za krzywdzący, gdyż za utraconą placówkę powinna zostać mu nadana nowo powstała działka. Skoro obecnie obowiązująca stawa nie daje możliwości nabycia przedmiotowej działki wniósł o umożliwienie mu innej właściwej drogi nabycia działku nr 1450/5. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze.na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że chociaż działka nr 2977 została zarezerwowana i przewidziana dla R. B., co wynika z protokołu komisji z dnia 4 lutego 1985 r., to jednak ustalenia te mają jedynie charakter pomocniczy dla stosownych rozstrzygnięć organu. Nadto wniosek złożony przez odwołującego o nadanie nieruchomości dotyczył działki nr 1453, a nie działki nr 2977. Nawet gdyby taki wniosek został złożony, nie mógłby on został uwzględniony, gdyż działka nr 1453 objęta planem była mniejsza od działki nr 2977. W takiej sytuacji istniała możliwość otrzymania działki normatywnej nr 2977 w wieczyste użytkowanie (art. 11 ust. 5 ustawy z 6 lipca 1972 r.). Dalej organ podniósł, iż możliwość złożenia wniosku w sprawie oddania działki nr 2977 i pozytywnego załatwienia sprawy istniała przez cały okres obowiązywania przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Z datą wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości uprawnienia do utrzymania działki normatywnej w wieczyste użytkowanie wygasły. Obecnie działki wchodzące w skład działki nr 2977 stanowią własność osób fizycznych. Zostały nabyte w drodze decyzji o zwrocie nieruchomości. Z datą uprawomocnienia się tych decyzji działka nr 2977 przestała istnieć, stąd brak podstaw do nadania tej działki na własność R. B.. Organ odwoławczy podniósł, iż z dokumentów znajdujących się w aktach wynika, iż odwołującemu może przysługiwać wyłącznie roszczenie o wypłatę odszkodowania za różnicę (wynoszącą 50 m2 ) powierzchni gruntu włączonego do terenu budownictwa a zwróconego odwołującemu. W kwestii ewentualnego odszkodowania właściwy jest zaś Starosta Puławski. Z tych względów - zdaniem Kolegium - należało R. B. udzielić odpowiedzi pisemnej (nie w formie decyzji), iż działka nr 2977 nie znajduje się w zasobie Skarbu Państwa lub Gminy Miasto Puławy, a tym samym nie istnieje możliwość jej nabycia w jakiejkolwiek formie m.in dlatego, że części nieruchomości wchodzącej w skład tej działki zostały zwrócone poprzednim właścicielom w tym wnioskodawcy. W tym stanie faktycznym (brak przedmiotu wniosku) i prawnym (utrata mocy przepisów ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach) należało - zdaniem organu odwoławczego - uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. B.., wskazując na krzywdzący charakter zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego wykorzystanie przejętej od niego nieruchomości wyłącznie na cele prywatne, tj. powiększenie działki sąsiada, a nie realizację celów publicznych stanowi przykład niesprawiedliwości i bezpodstawnego zawłaszczania cudzej własności. Nadto podniósł, iż odebranie części działki spowodowało, iż pozostały fragment jest zbyt wąski, by swobodnie móc wykorzystać ją w celach budowlanych. Zatem odszkodowanie powinno obejmować nie tylko wyrównanie utraconych 50 m2, ale także niwelować spadek użyteczności i atrakcyjności działki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Z prawidłowych ustaleń organów administracji wynika, że zarządzeniem nr 5 Naczelnika Miasta Puławy z dnia 22 maja 1984 r. o ustaleniu terenu budowlanego budownictwa jednorodzinnego i jego podziale na działki osiedla "Zielona" w Puławach, wydanym na podstawie art. 94 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych oraz art. 2, 4 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), ustalono tereny przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne w Puławach, obejmujące między innymi działkę nr 1453 stanowiącą własność skarżącego. Zgodnie z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (zarządzenia naczelnika miasta). Stosownie natomiast do art. 8 ust. 1 tej ustawy, dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego zachowywał własność wskazanej przez siebie jednej działki pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli taki wniosek zgłosił w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia uchwały (zarządzenia). W sytuacji gdy niemożliwe było zachowanie działek powstałych z podziału nieruchomości dotychczasowych właścicieli, możliwe było nadanie na wniosek właściciela innej działki, objętej uchwałą (art. 8 ust. 5). Zgodnie natomiast z art. 8 ust. 6 omawianej ustawy, zachowanie własności działki budowlanej lub nadanie działki na własność następowało z mocy decyzji stwierdzającej lub nadającej własność działki. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie skarżący wystąpił w dniu 6 grudnia 1984 r. z wnioskiem o zachowanie własności działki nr 1453 w dawnych granicach i nie zmniejszonej powierzchni. Wniosek ten wpłynął do Urzędu Miejskiego w Puławach 10 grudnia 1984 r. Jest poza sporem, że mimo złożenia przez skarżącego stosownego wniosku, właściwy organ nie wydał przewidzianej w art. 8 ust. 6 ustawy decyzji o zachowaniu własności działki lub nadaniu skarżącemu innej działki na własność. Wprawdzie jak wynika z protokołu posiedzenia Komisji ds. rozpatrzenia uwag i wniosków oraz przydziału na własność działek powstałych w wyniku podziału terenu osiedla "Zielona", Komisja ta postanowiła przyznać skarżącemu działkę nr 2977, jednak decyzja o nadaniu własności tej działki nie została wydana. Z map znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego wynika, że projektowana działka nr 2977 miała pow. 600 m2 i utworzona została częściowo z działki skarżącego oznaczonej numerem 1453, a częściowo z działek innych osób (k. 10 i 94 akt organu pierwszej instancji). Aktualnie działka ta nie istnieje jako wyodrębniona geodezyjnie powierzchnia gruntu. Z mapy na k. 93 akt organu pierwszej instancji wynika, że projektowana działka nr 2977 obejmowałaby części działek noszących obecnie numery: 1450/5 i 1451/9 oraz działkę nr 1453/1. Z akt sprawy wynika ponadto, że tylko w stosunku do kilku właścicieli działek objętych zarządzeniem nr 5 Naczelnika Miasta Puławy z dnia 22 maja 1984 r. wydane zostały decyzje stwierdzające zachowanie własności działek lub nadające na własność działki powstałe w wyniku podziału. Między innymi decyzja taka wydana została co do działki nr 2978 stanowiącej własność L. S. (k. 26 akt organu pierwszej instancji), w skład której weszła część działki skarżącego nr 1453 o pow. 50 m2 (k. 94 akt organu pierwszej instancji). Decyzją Wojewody L. z dnia 30 czerwca 1998 r. wydaną na podstawie art. 136 ust. 1 i 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami skarżącemu zwrócono działkę nr 1453/1 o pow. 254 m2 oraz działkę nr 1453/3 o pow. 201 m2 (łączna pow. 455 m2). Odmówiono natomiast zwrotu działki nr 1453/2 o pow. 50 m2. Z akt sprawy wynika również, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Puławach z dnia 3 września 1996 r. dokonano zwrotu na rzecz Z. L. między innymi działki nr 1450/5 (k. 78), sąsiadującej z działką nr 1453/1, zwróconą skarżącemu (mapa k. 92 i 93). W przedstawionym stanie faktycznym nie ulega zatem wątpliwości, że działka nr 2977 nie została nigdy rzeczywiście wydzielona na gruncie, a w dacie rozpatrywania niniejszej sprawy przez organy administracji zarówno stan prawny jak i numery działek ewidencyjnych nie pokrywały się z podziałem projektowanym na podstawie zarządzenia nr 5 Naczelnika Miasta Puławy z dnia 22 maja 1984 r. Jest również poza sporem, że w dacie złożenia do Starosty Puławskiego wniosku o nadanie działki nr 2977, skarżący był właścicielem działek nr 1453/1 i nr 1453/3 o łącznej pow. 455 m2 zwróconych decyzją, o której mowa wyżej. Prawidłowe jest w tej sytuacji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie nadania skarżącemu działki nr 2977. Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy, możliwość zachowania własności działki objętej zarządzeniem o ustaleniu terenów budownictwa jednorodzinnego lub nadania innej działki na własność, przewidziana była tylko w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Ustawa ta utraciła moc na podstawie art. 89 pkt 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) z chwilą wejścia jej w życie, tj. z dniem 1 sierpnia 1985 r. Po tej dacie nie było zatem możliwe zastosowanie trybu zachowania własności lub nadania własności działek przewidzianego w ustawie z dnia 6 lipca 1972 r. Również ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidywała takiego trybu nabywania własności przejętych przez Państwo działek. Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), która także nie zawiera przepisów pozwalających na nadanie własności określonej działki gruntu w związku z ustaleniem terenów budownictwa jednorodzinnego i podziale nieruchomości. Własność działki nr 2977 nie mogłaby więc zostać skarżącemu nadana na podstawie wymienionych ustaw. Ustawy te przewidują jedynie zwrot nieruchomości wywłaszczonych oraz przejętych na własność Państwa na podstawie przepisów, które utraciły moc (art. 69 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 136 i 137 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Ponownie wskazać należy, że skarżącemu oraz innym osobom zwrócone zostały nieruchomości przejęte na rzecz Państwa na podstawie zarządzenia nr 5 Naczelnika Miasta Puławy z dnia 22 maja 1984 r. Skarżący nie odzyskał jedynie gruntu o pow. 50m2 z dawnej działki nr 1453. Ostateczna decyzja odmawiająca zwrotu tej części działki nr 1453 nie została podważona w żadnym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych. Skarżący nie może zatem powtórnie domagać się zwrotu przejętej nieruchomości. Dodać należy, że wydając decyzję o zwrocie działek nr 1453/1 i nr 1453/3, Wojewoda pouczył skarżącego o możliwości ubiegania się o odszkodowanie za różnicę powierzchni między gruntem przejętym a zwróconym skarżącemu (k. 32, 33 akt organu pierwszej instancji). Skarżący nie wystąpił jednak o odszkodowanie. W tej sytuacji brak było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego o nadanie skarżącemu własności działki nr 2977. Nie mogło być także uwzględnione żądanie skarżącego zawarte w odwołaniu o decyzji organu pierwszej instancji o umożliwienie mu nabycia działki nr 1450/5 (której część stanowiłaby projektowaną działkę nr 2977, a obecnie stanowi własność osób trzecich). Obowiązujące przepisy nie przewidują bowiem takiego trybu postępowania. Z tych wszystkich względów brak było podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).