II SA/Lu 142/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Prezesa Sądu Apelacyjnego na rzecz M. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. M. J. zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w L. o udostępnienie informacji publicznej w postaci niepoświadczonych kserokopii orzeczeń kończących postępowanie w każdej rozpoczętej instancji wraz z uzasadnieniem i informacją o prawomocności w sprawach: a) w sprawie prowadzonej przed Sądem Okręgowym w L. pod sygn. akt. I C [...] między B. P. PESEL [...] lub J. P. a J. M. PESEL [...]; b) w sprawie prowadzonej przed Sądem Okręgowym w L. pod sygn. akt. I C [...] z wniosku B. P. PESEL [...] lub J. P. przeciwko Bankowi PeKaO S.A. bądź PKO Bank Polski S.A. o wyłączenie od egzekucji. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Prezes Sądu Okręgowego w L. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], znak: [...]/15 odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie udostępnienie informacji publicznej jest wyłączone ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych. Prezes Sądu Okręgowego uznał, że udostępnienie wnioskowanych informacji byłoby możliwe wyłącznie po uprzedniej anonimizacji danych podmiotów, których dotyczy orzeczenie, czego z uwagi na treść wniosku nie sposób uczynić. W złożonym zapytaniu wnioskodawca wskazał bowiem na orzeczenia dotyczące oznaczonych imiennie osób, przedstawił także ich numery PESEL oraz sygnatury spraw. Z przedstawionych okoliczności - zdaniem organu - można przyjąć przypuszczenie, iż wnioskodawca jest/był pełnomocnikiem jednej ze stron postępowań toczących się pod przytoczonymi we wniosku sygnaturami. Organ dodał zatem, że w takim przypadku zasady dostępu do akt reguluje Kodeks postępowania cywilnego oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 25 czerwca 2015 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 925). Powyższa decyzja została doręczona wnioskodawcy w dniu [...] grudnia 2015 r. (potwierdzenie odbioru – k. 10 akt adm.). W dniu [...] grudnia 2015 r. (data nadania – k. 12 akt adm.) M. J. skierował do Prezesa Sądu Okręgowego w L. pismo z dnia [...] grudnia 2015 r. oznaczone jako "Uzupełnienie wniosku o udzielenie informacji publicznej w związku z decyzją Prezesa Sądu Okręgowego w L. nr [...] z 16 .12.2015 r." W piśmie tym wskazał, że w związku z ww. decyzją uzupełnia wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w ten sposób, że wnosi o udostępnienie jako informacji publicznej wnioskowanych, niepoświadczonych kserokopii orzeczeń, po uprzedniej anonimizacji danych podmiotów, których dotyczą te orzeczenia. Wnioskodawca wyjaśnił, że uzupełnienie przedmiotowego wniosku jest konieczne, albowiem w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzono, że udzielenie informacji publicznej będzie możliwe wyłącznie po uprzedniej anonimizacji danych. Powyższe pismo Prezes Sądu Okręgowego w L. potraktował jako odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. i w dniu [...] stycznia 2016 r. przekazał celem rozpatrzenia Prezesowi Sądu Apelacyjnego w L. wraz z pismem przewodnim, w którym wyraził swoje stanowisko w sprawie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] (zaskarżoną w niniejszej sprawie) Prezes Sądu Apelacyjnego w L. - po rozpatrzeniu odwołania M. J. z dnia [...] grudnia 2015 r. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności podniósł, że potraktowanie pisma wnioskodawcy oznaczonego jako "Uzupełnienie wniosku (...)" jako odwołania było prawidłowe. W sprawie wydana bowiem została decyzja, czyli merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. Po rozstrzygnięciu co do istoty sprawy uzupełnienie wniosku nie jest natomiast możliwe. Poza tym decyzja odnosiła się także a priori do takiego ewentualnego wniosku, co wynika z uzasadnienia decyzji, w której organ pierwszej instancji wskazał, iż "udostępnienie wnioskowanych informacji byłoby możliwe wyłącznie po uprzedniej anonimizacji danych podmiotów, których dotyczy orzeczenie, czego z uwagi na treść wniosku nie sposób uczynić (...)". Stąd też – zdaniem Prezesa Sądu Apelacyjnego – uznanie przez organ uzupełnionego wniosku jako wniosku nowego byłoby nieuzasadnione. Odnosząc się do meritum sprawy organ odwoławczy przychylił się do stanowiska wyrażonego w decyzji pierwszoinstancyjnej podnosząc, że skoro wnioskodawca posiada wiedzę dotyczącą tego, kogo dotyczą postępowania, w których zapadły objęte wnioskiem orzeczenia, a zamierza powziąć szerszą wiedzę dotyczącą sytuacji stron po wydaniu tych orzeczeń, to udostępnienie mu przedmiotowych informacji prowadziłoby de facto do obejścia przepisów dotyczących legalnego przetwarzania danych osobowych przez jego administratora. M. J. w ustawowym terminie zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, a także nakazanie w trybie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, że skarżący jest podmiotem prawnie legitymowanym do uzyskania informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz w uzupełniającym wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r., albowiem treść orzeczeń sądów powszechnych objętych ww. wnioskiem stanowi dane publiczne w rozumieniu art. 6 ust 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz podlega udostępnieniu w trybie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 i 2 tej ustawy po uprzedniej anonimizacji zgodnie z § 2 ust. 1 lit. "b" Zarządzenia nr [...] Prezesa Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie anonimizacji dokumentów zawierających informację publiczną. Ponadto skarżący zaznaczył, że jeżeli po zapoznaniu się z zarzutami i argumentacją skargi Sąd stwierdzi, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to wnosi o zobowiązanie organu pierwszej instancji albo organu drugiej instancji do wydania w określonym terminie decyzji udostępniającej skarżącemu informację publiczną zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. Skarżący wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji M. J. zarzucił: 1. naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezasadną i sprzeczną z ww. przepisami odmowę udzielenia informacji publicznej w oparciu o błędne ustalenie celu i skutków udzielenia skarżącemu informacji publicznej, tj. przyjęcie, że "(...) skoro Wnioskodawca posiada wiedzę dotyczącą tego, kogo dotyczą postępowania, a zamierza powziąć szerszą wiedzę dotyczącą sytuacji stron po wydania orzeczeń w sprawach - to udostępnienie ww. informacji prowadziłoby także de facto do obejścia przepisów dotyczących legalnego przetwarzania danych osobowych przez jego administratora"; 2. błędną interpretację art. 27 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 pkt 2 w świetle art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, poprzez przyjęcie, że realizacja wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej byłaby równoznaczna z niedopuszczalnym przetwarzaniem danych dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym; 3. art. 128 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne i sprzeczne z literalną treścią wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. przyjęcie za mylnymi ustaleniami zawartymi w piśmie Prezesa Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] stycznia 2016 r., że pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2015 r. stanowiło odwołanie od decyzji Prezesa Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] grudnia 2016 r., odmawiającej udzielenia skarżącemu informacji publicznej. (W kontekście powyższego zarzutu skarżący dodatkowo podniósł, iż w treści pisma z dnia [...] grudnia 2015 r. jasno i precyzyjnie wskazał, że uzupełnia wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r. o żądanie anonimizacji danych podmiotów, których dotyczą orzeczenia. W jego ocenie pismo z dnia [...] grudnia 2015 r. nie może być kwalifikowane jako odwołanie, albowiem nie spełnia formalnych przesłanek z art. 128 k.p.a., gdyż z jego treści nie wynika, aby skarżący był niezadowolony z decyzji organu pierwszej instancji.) 4. art. 32 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącego wobec innych potencjalnych wnioskodawców w zakresie dostępu do informacji publicznej, polegającą na odmowie udzielenia informacji ze względu na fakt, że "(...) wnioskodawca posiada wiedzę dotyczącą tego, kogo dotyczą postępowania"; 5. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez oddalenie wniosku skarżącego w oparciu zaledwie o całkowicie nieuprawnione przypuszczenia dotyczące stanu faktycznego, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (który bez przeszkód był dostępny organowi); 6. art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uchybienie zasadzie legalności i praworządności działania organów poprzez sprzeczną z prawem odmowę udzielenia informacji publicznej; 7. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej pomimo, że skarżący zastosował się do wskazówek w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji dotyczących formy udostępnienia informacji i pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. wystąpił z wnioskiem o anonimizację danych podmiotów, których dotyczą orzeczenia. Skarżący zaznaczył, że przedstawione wyżej zarzuty odnoszą się odpowiednio również do decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Apelacyjnego w Lublinie wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2016 r. skarżący, ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę, podtrzymał wnioski, twierdzenia i zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. Podkreślić należy, że sąd, stwierdzając naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu, zwolniony jest z zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego (a contrario art. 134 § 2 p.p.s.a.) Rozpoznając sprawę według powyżej wskazanych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga M. J. zasługuje na uwzględnienie, wprawdzie z powodu części argumentów w niej podniesionych, lecz wbrew wnioskom skargi dającym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (nie zaś jej uchylenia), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przypomnieć należy, że w myśl art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm.), do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (z tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni – pkt 1). Przepisy k.p.a. przewidują, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 1 i 2). Zgodnie z art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. W myśl zaś art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że odwołanie stanowi środek prawny instancyjnej kontroli decyzji administracyjnych, która uruchamiana jest wyłącznie na wniosek strony postępowania, złożony w określonym terminie i za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w I instancji. Prawo strony do wniesienia odwołania jest powiązane z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą sprawa administracyjna załatwiona decyzją administracyjną może być po wniesieniu odwołania ponownie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organ II instancji. Wynika z tego, że źródłem kompetencji organu wyższego stopnia (organu odwoławczego) do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może być akt woli strony postępowania urzeczywistniony złożonym przez nią odwołaniem. W doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741). Z tego powodu należy przyjąć, że decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego, mimo niewniesienia odwołania, dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa (zob. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. II, Wolters Kluwer, Warszawa 2010, s. 180). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we W. z dnia [...] lutego 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 477/95, LEX nr 26724). Wszczęcie postępowania przed organem odwoławczym uzależnione jest od tego, czy strona skorzystała z uprawnienia do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności". W ocenie Sądu taka sytuacja zachodzi w przypadku zaskarżonej decyzji Prezesa Sądu Apelacyjnego w L. z dnia [...] stycznia 2016 r. Decyzja ta została bowiem wydana w postępowaniu drugiej instancji na skutek rozpatrzenia pisma M. J. z dnia [...] grudnia 2015 r., które – wbrew przekonaniu organów – nie stanowiło odwołania. Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że decyzja Prezesa Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] grudnia 2015 r. orzekająca o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem M. J. z dnia [...] grudnia 2015 r., została doręczona skarżącemu w dniu [...] grudnia 2015 r. (potwierdzenie odbioru – k. 10 akt adm.). Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżący, składając w dniu [...] grudnia 2015 r. (data nadania) do Prezesa Sądu Okręgowego w L. pismo z dnia [...] grudnia 2015 r., dokonał tej czynności w terminie do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Okoliczność ta nie stanowiła jednak wystarczającej przesłanki dla przypisania przedmiotowemu pismu takiego charakteru. Z kolei szereg aspektów tego pisma świadczyło o braku podstaw do zakwalifikowania go jako odwołanie. Pierwszym z nich było jednoznaczne oznaczenie pisma jako "Uzupełnienie wniosku o udzielenie informacji publicznej w związku z decyzją Prezesa Sądu Okręgowego w L. nr [...] z [...].12.2015 r.", nie zaś jako "odwołanie". Pismo to zostało ponadto skierowane wyłącznie do Prezesa Sądu Okręgowego w L. nie zaś – za jego pośrednictwem – do organu wyższego stopnia. Z jego treści w żaden sposób nie wynikało, by jego docelowym adresatem (jak to powinno być w przypadku odwołania) był Prezes Sądu Apelacyjnego w [...] W końcu, co najistotniejsze, z treści przedmiotowego pisma w żaden sposób nie wynikało niezadowolenie skarżącego z decyzji organu pierwszej instancji, co też potwierdził on sam w treści skargi. Pismo to wyrażało jedynie wolę uzupełnienia (sprecyzowania) wniosku z dnia [...] grudnia 2015 r. w związku z treścią zapadłej w dniu [...] grudnia 2016 r. decyzji, nie zaś polemikę z tym rozstrzygnięciem. Powyższe cechy pisma M. J. z dnia [...] grudnia 2015 r., w szczególności brak elementu wskazującego na niezadowolenie strony z decyzji organu pierwszej instancji, nie pozostawiają wątpliwości, iż rację ma skarżący wskazując, że pismo to zostało błędnie przez Prezesa Sądu Okręgowego w L. zakwalifikowane jako odwołanie od decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. i w konsekwencji bezzasadnie przekazane celem rozpatrzenia Prezesowi Sądu Apelacyjnego w [...]. Skoro zaś pismo to odwołania nie stanowiło, organ II instancji nie był uprawniony do prowadzenia postępowania odwoławczego oraz do wydania w tym trybie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W tej sytuacji uznać należy, że decyzja Prezesa Sądu Okręgowego w L. z dnia [...] grudnia 2015 r. stała się ostateczna wobec niezłożenia od niej odwołania w ustawowym terminie. Z kolei zaskarżona decyzja Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] – wydana w trybie odwoławczym pomimo braku odwołania – rażąco narusza przepisy art. 127 § 1 i 2, art. 128 oraz art. 129 § 1 i 2 k.p.a. i tym samym jest obarczona kwalifikowaną wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia jej nieważności na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Końcowo należy zaznaczyć, że wobec uznania, iż decyzja organu pierwszej instancji nie została skutecznie zaskarżona w drodze odwołania, a tym samym nie wyczerpano wobec niej środków zaskarżenia w administracyjnym toku instancji, Sąd nie jest uprawniony do jej merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu. Z tych względów, na postawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należało orzec jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.