II SA/Lu 142/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec (sprawozdawca) Sędzia NSA Witold Falczyński Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 marca 2017 r. sprawy ze skargi Rady Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta [...] uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] R. L. z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie stwierdzenia braku podstaw do wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta L.. Zgodnie z §1 przedmiotowej uchwały "stwierdza się brak podstaw do wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta [...], z przyczyn podanych w uzasadnieniu, stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały". W myśl § 2 uchwały "Rada Miasta wzywa, aby organy powołane ustawowo do nadzoru nad działalnością gminną, nie podejmowały działań zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta L., gdyż brak jest do tego jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w jego ocenie brak jest podstaw prawnych do podjęcia uchwały o przytoczonej wyżej treści. Podstawy takiej nie stanowią powołane w przedmiotowej uchwale przepisy art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 492 § 2 ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy ( Dz. U. z 2011 r., Nr 21, poz.112, ze zm.). Pierwszy z tych przepisów znajduje zastosowanie wówczas gdy przepis szczególny upoważnia gminę do działania, nie wskazując jednocześnie, który z organów gminy jest w danej sprawie kompetentny. Tego rodzaju sytuacja nie występuje w analizowanej sprawie, bowiem żaden przepis nie przyznaje organom gminy kompetencji do " stwierdzenia braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta (burmistrza, prezydenta) oraz do "wzywania organu nadzoru do nie podejmowania działań nadzorczych". Rada gminy nie może na podstawie art. 18 ust. 1 o samorządzie gminnym rozstrzygać w sprawach, które przynależą ustawowo innemu podmiotowi. Również przepisy ustawy Kodeks wyborczy nie stanowią podstawy do podjęcia przedmiotowej uchwały. Z powołanego w uchwale art. 492 § 2 tej ustawy wynika, że organ stanowiący gminy posiada wyłącznie kompetencje do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), nie zaś odmowy tegoż. Uchwała taka ma charakter pozytywny, a zarazem deklaratoryjny, co oznacza, że rada stwierdza (potwierdza) w niej jedynie zaistnienie jakiegoś faktu. Powołując się na wyrok NSA z dnia 11 maja 1993 r., sygn. akt SA/Wr 432/93 Wojewoda podkreślił, że skoro Kodeks wyborczy przewiduje tylko stwierdzenie przez radę "wygaśnięcia mandatu wójta", to tym samym rada nie może podjąć uchwały o "stwierdzeniu braku podstaw do wygaśnięcia mandatu Prezydenta [...]". Może także odrzucić projekt uchwały o wygaśnięciu mandatu. W sprawie niniejszej R. L. przekroczyła zakres przyznanych jej kompetencji, uprawniających ją jedynie do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, zatem jej podjęcie nastąpiło bez podstawy prawnej. Organ nadzoru uznał także, że uregulowanie § 2 przedmiotowej uchwały pozbawione jest jakichkolwiek podstaw prawnych i zostało podjęte z przekroczeniem kompetencji przysługujących Radzie. W ocenie Wojewody poprzez przyjęcie tego postanowienia Rada Miasta wkroczyła w kompetencje organu nadzoru przewidziane w art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto regulacje uchwały Nr [...] pozostają w sprzeczności z ustaleniami zawartymi we wniosku Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] listopada 2016 r., przedłożonym Wojewodzie w dniu [...] listopada 2016 r. Wojewoda podkreślił powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że wydanie zarządzenia zastępczego w trybie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia nieważności uchwały rady podjętej w związku z wezwaniem wojewody. Jednakże pomijanie uchwały milczeniem tylko dlatego, że nie wywołuje ona skutków prawnych co do możliwości wydania zarządzenia zastępczego, nie mieści się w konstytucyjnej konstrukcji nadzoru nad samorządem gminnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła R. L., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta L. z powodu nieprzestrzegania przez niego przepisów ustawy antykorupcyjnej wystąpiło do Rady Miasta Centralne Biuro Antykorupcyjne. W związku z tym Prezydent zwrócił się do Przewodniczącego R. L. o niezwłoczne zwołanie nadzwyczajnej sesji rady miasta i przedłożył projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta [...] Na nadzwyczajnej sesji R. L. odrzuciła ten projekt większością głosów. Następnie grupa 16 radnych zgłosiła wniosek o zmianę porządku obrad poprzez podjęcie uchwały w sprawie stwierdzenia braku podstaw do wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta [...] Wniosek ten uzyskał wymaganą przepisami ustawy o samorządzie gminnym bezwzględną większość ustawowego składu rady. Jako podstawę prawną uchwały zostały wskazane przepisy art. 18 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm.) oraz art. 492 § 2 ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.). Skarżąca wskazała, że wykładnia funkcjonalna oraz celowościowa art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego poparta orzecznictwem sądów administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że rada gminy będąc umocowana do podjęcia uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta jest także uprawniona do podjęcia uchwały stwierdzającej brak do tego podstaw faktycznych i prawnych, właśnie w oparciu o ten przepis. Projekt uchwały w niniejszej sprawie posiadał uzasadnienie, stanowiące jego integralną część. Uchwała została podjęta po zapoznaniu się z pismem Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] listopada 2016 r. oraz po wysłuchaniu wyjaśnień Prezydenta Miasta [...] sesji w dniu [...] listopada 2016 r. Ta uchwała stanowi opinię, stanowisko Rady w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Jest to bowiem uzewnętrzniona i prawnie dopuszczalna podstawowa forma wyrażania woli, stanowisk, opinii kolegialnego organu stanowiącego gminy. Natomiast § 2 przedmiotowej uchwały jest konsekwencją stanowiska wyrażonego w § 1, w którym Rada stwierdziła brak podstaw do wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta [...] tego zapisu powinna być również odczytywana – tak jak cała uchwała – jako wyraz stanowiska, opinii R. L.. Oczywistym jest natomiast, że nie wiąże ono organów nadzoru, które w swej działalności, w ramach konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności, mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Kwestię podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych normuje rozdział 10 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. ustawy o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm., dalej powoływana jako u.s.g.), zatytułowany "Nadzór nad działalnością gminną". Zgodnie z art. 85 u.s.g. nadzór nad taką działalnością sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3 wyżej cytowanego przepisu). Z mocy art. 91 ust. 4 ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności uchwały zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (por. W.Chróścielewski, Z.Kmieciak: Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną, Warszawa 1995, s.28). Rozstrzygnięcie to, z racji konieczności opatrzenia go uzasadnieniem faktycznym i prawnym, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym polega owo naruszenie. W judykaturze podkreśla się, że stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób niebudzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy) - por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2000 r., III SA 397/2000, opubl. ONSA z.3/2001, poz. 117. Rolą sądu rozpatrującego skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, a więc oceniającego legalność rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest zastępowanie organu nadzoru w ocenie legalności przedmiotu nadzoru. Jeżeli zakresem kontroli sądowoadministracyjnej objęte jest rozstrzygnięcie nadzorcze, stwierdzając naruszenie przez nie prawa Sąd nie ma możliwości np. uznania, że przedmiot nadzoru – uchwała (w sprawie niniejszej podjęta przez Radę Miasta), narusza prawo w innym stopniu, niż to wskazano w samym rozstrzygnięciu nadzorczym, które w takiej sytuacji odpowiadać ma prawu. Zasadę działania Sądu w takim przypadku określa art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym "Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r., stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...] R. L. z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie stwierdzenia braku podstaw do wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta [...] W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie, stwierdzające nieważność przedmiotowej uchwały nie wskazuje na istotne naruszenie prawa, zatem skarga jest uzasadniona. Podejmując uchwałę R. L. prawidłowo wskazała jako jej podstawę art. 18 u.s.g. oraz art. 492 § 2 Kodeksu wyborczego. Pierwszy z tych przepisów , będący ogólną normą kompetencyjną stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z powołanym przepisem Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, 2 i 5 – z wyjątkiem powodów wskazanych w art. 27 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Dodatkowo wskazać należy, że podstawę prawną do podjęcia takiej uchwały stanowi przepis § 14 ust. 2 pkt 17 w związku z § 24 Statutu Miasta L. stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] R. L. z dnia [...] lutego 2005 r. (zmienionego uchwałą Nr [...] R. L. z dnia [...] maja 2008 r.). Z przepisów tych wynika, że Rada rozstrzyga w drodze uchwał sprawy należące do jej kompetencji. Oprócz uchwał może podejmować opinie zawierające oświadczenia wiedzy oraz oceny, przy czym do opinii i apeli ma zastosowanie przewidziany w Statucie tryb zgłaszania inicjatywy uchwałodawczej i podejmowania uchwał. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 października 2006 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1395/05, który stwierdził, że "oczywiste jest ,że rada gminy wezwana przez wojewodę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta, ma prawo do odmiennej , niż dokonana przez wojewodę w wezwaniu, oceny faktów skutkujących z mocy prawa wygaśnięciem mandatu określonej osoby. Ta ocena może przybierać postać milczenia, gdy rada gminy nie podejmuje odpowiedniej uchwały bądź postać uchwały o treści odmiennej niż wyrażona w wezwaniu. Potwierdza takie uprawnienie rady gminy m.in.(...) przepis art. 98a ust.2, w myśl którego, po bezskutecznym upływie ustawowego terminu, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze. Nie można jednak z tego uprawnienia rady gminy wyprowadzać wniosku o utracie przez wojewodę kompetencji do wydania zarządzenia zastępczego w sytuacji gdy ocena rady będzie odmienna i znajdzie swój wyraz w uchwale odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta. Bezskuteczny upływ terminu 30 dniowego oznacza brak odpowiedniego , jak stanowi u.s.g., aktu (uchwały). W tym przypadku termin "odpowiedni" należy interpretować jako akt o treści żądanej przez wojewodę (stwierdzający wygaśnięcie mandatu).Bezskuteczny upływ terminu o jakim mowa w powyższym przepisie u.s.g. rodzi po stronie wojewody kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego.(... ). Uchwała rady gminy odmawiająca, mimo wezwania wojewody, wygaszenia mandatu wójta ma charakter opinii, oświadczenia woli rady będącego wyrazem odmiennej interpretacji prawnych konsekwencji określonych faktów . Taki jej charakter sprawia, że nie można byłoby w stosunku do niej zasadnie podnieść zarzutu naruszenia prawa a tym samym stwierdzić jej nieważności ( tym bardziej, że konsekwencją bezskuteczności wezwania wojewody jest jedynie wydanie zarządzenia zastępczego)". W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody jest opinią, stanowiskiem R. L. w przedmiocie wniosku skierowanego do Rady przez Centralne Biuro Antykorupcyjne. Również treść § 2 tej uchwały wbrew twierdzeniu Wojewody, że jest to ingerencja w kompetencje organu nadzoru, stanowi jedynie stanowisko Rady czy też jej apel, o jakim mowa w § 24 Statutu Miasta [...] Natomiast poza oceną Sądu pozostają przesłanki merytoryczne, jakimi kierowała się Rada podejmując uchwałę Nr [...] Wojewodzie przysługują uprawnienia nadzorcze określone w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, mimo podjęcia przez Radę Miasta uchwały o stwierdzeniu braku podstaw do wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta [...], że Wojewoda skorzystał z tych uprawnień świadczy zarządzenie zastępcze złożone na rozprawie w dniu [...] marca 2017 r. przez pełnomocnika Wojewody. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 148 P.p.s.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.