II SA/Lu 143/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...] 2. przyznaje [...] J. W. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), należnego podatku od towarów i usług. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania A. F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r., znak: [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości. W uzasadnieniu decyzji kolegium w pełni podtrzymało stanowisko i argumentację organu pierwszej instancji. Powołując się na treść art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169 ze zm., dalej zwanej ustawą), organ odwoławczy podniósł, że strona zawnioskowała o umorzenie wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w całości wraz z odsetkami, które organ wypłacał osobom uprawnionych, to jest dzieciom strony: W. F. w okresie od grudnia 2011 r. do marca 2016 r. i P. F. w okresie od stycznia 2012 r. do lutego 2015 roku. Organ wyjaśnił, że zadłużenie strony wobec funduszu alimentacyjnego stanowi należność główną w kwocie [...]zł plus odsetki, liczone do dnia spłaty. Organ wyjaśnił, że strona jest osobą rozwiedzioną, samotnie gospodarującą. Decyzją Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r., znak: [...] ma przyznaną rentę rolniczą z tytułu niezdolności do pracy od dnia [...] r. do dnia [...] r. Kwota świadczenia jest przez KRUS potrącana w całości na zaległości wynikające z niepłacenia składek w ramach ubezpieczenia rolniczego. Organ podniósł, że dzieci strony - P. F. i W. F. w związku z wyrokiem sądowym z dnia [...] r., sygn. akt [...] o zasądzeniu alimentów na ich rzecz w kwocie po [...] zł dla każdego wszczęli postępowanie egzekucyjne u komornika sądowego, ten zaś wystawił zaświadczenie o bezskutecznej egzekucji wobec strony. W świetle ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów, organ na podstawie wniosków w toku postępowania wydał decyzje i wypłacał świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Dłużnik jako strona postępowania był zawsze informowany o przyznaniu w danym okresie zasiłkowym świadczeń dla poszczególnych wierzycieli. Kolegium wskazało, że przez cały okres realizacji świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie odnotowano żadnej wpłaty na poczet zaległości wobec funduszu alimentacyjnego ze strony dłużnika. Kolegium wyjaśniło następnie, że wnioskodawca ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, co jednak, w ocenie organu, nie wyklucza go ze społeczeństwa i aktywności zawodowej. Zdaniem organu, możliwości podjęcia zatrudnienia i zarobkowania mogą przyczynić się w sposób cykliczny do regulowania i pomniejszania zadłużenia. Organ odwoławczy podniósł, że "nie można przychylić się do wniosku strony o umorzenie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, ponieważ przedstawiona przez nią sytuacja nie została wyjaśniona w sposób nie niebudzący wątpliwości". Zdaniem kolegium, "trudno określić proces schorzenia i bytu strony w przyszłości". Dalej organ wskazał, że "sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o zbadane i poddane analizie okoliczności pod kątem występowania zindywidualizowanych przesłanek. W toku przeprowadzonego postępowania posługiwano się znanymi już informacjami oraz informacjami uzyskanymi w przeprowadzonym wywiadzie alimentacyjnym". Kolegium wskazało, że wnioskodawca leczy się stale, jednakże orzeczenia lekarskie o niezdolności do pracy wydawane są okresowo, zatem specjaliści z zakresu występujących u niego chorób na podstawie swej wiedzy rokują polepszenie jego stanu zdrowia. Zdaniem organu, stwierdzona choroba nie powoduje całkowitej utraty możliwości zarobkowych, które pozwoliłyby wnioskodawcy na wywiązywanie się z regulowania zobowiązań alimentacyjnych. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. F., żądając jej uchylenia w całości oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego wybiórcze stosowanie, a także przeprowadzenie niewłaściwego i wadliwego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu zarzutu podniósł, że kolegium, podało identyczną argumentację odmowy umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego, jak w uzasadnieniu organu pierwszej instancji, nie poczyniwszy żadnych własnych ustaleń w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Będąca przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie decyzja odmawiająca umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego została wydana na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Użycie przez ustawodawcę w powołanej normie sformułowania "może" nie pozostawia wątpliwości, że organ administracji, wydając rozstrzygniecie na jej podstawie, działa w warunkach uznania administracyjnego. Konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego, organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., II GSK 863/10, LEX nr 966221). Wskazać trzeba, że w świetle art. 7 k.p.a. na organach administracji spoczywa obowiązek uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Organy obu instancji uchyliły się od wyjaśnienia okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, naruszając nie tylko powołany art. 30 ust. 2 ustawy, ale również art. 7, art. 8, 77 § 1, 80, a organ odwoławczy także 136 k.p.a., w konsekwencji czego doszło także do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., który określa wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji. Kolegium dopuściło się ponadto naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), która obliguje organ odwoławczy do ponownego, samodzielnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Przede wszystkim, dowolne jest stanowisko organów, które stwierdziły, że skarżący leczy się stale, jednakże orzeczenia lekarskie o niezdolności do pracy wydawane są okresowo, zatem specjaliści z zakresu występujących u niego chorób na podstawie swej wiedzy rokują polepszenie jego stanu zdrowia, przy czym stwierdzona u skarżącego choroba nie powoduje całkowitej utraty możliwości zarobkowych, które pozwoliłyby mu na wywiązywanie się z regulowania zobowiązań alimentacyjnych. Analogicznie rzecz się ma w przypadku stwierdzenia, że orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności wnioskodawcy nie wyklucza go ze społeczeństwa i aktywności zawodowej, a możliwości podjęcia zatrudnienia i zarobkowania mogą przyczynić się w sposób cykliczny do regulowania i pomniejszania zadłużenia. Powyższe ogólnikowe sformułowania zawarte w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie zostały poparte żadnymi dowodami, a kolegium ograniczyło się jedynie do ich dosłownego przytoczenia, nie dokonując ponownej oceny stanu faktycznego sprawy, choćby w świetle okoliczności podnoszonych w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. O naruszeniu przez kolegium w niniejszej sprawie podstawowych zasad rządzących jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym świadczą ponadto zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowania, wedle których "nie można przychylić się do wniosku strony o umorzenie świadczeń z funduszu alimentacyjnego, ponieważ przedstawiona przez nią sytuacja nie została wyjaśniona w sposób nie niebudzący wątpliwości" i "trudno określić proces schorzenia i bytu strony w przyszłości". Stanowisko to świadczy o próbie przeniesienia przez organy administracji na stronę odpowiedzialności za wynik postępowania. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że z zasady prawdy obiektywnej i stanowiących dopełnienie tej zasady wymienionych wyżej norm kodeksu postepowania administracyjnego wynika, że obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu zebrania materiału dowodowego sprawy, a następnie rzetelnej, wszechstronnej oceny tego materiału, spoczywa na organie administracji, nie zaś na stronie postepowania. Organ nie może odmawiać stronie przyznania wnioskowanego uprawnienia, argumentując takie rozstrzygniecie niewyjaśnieniem wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, zwłaszcza tam, gdzie działa w warunkach uznania administracyjnego. Nie budzi wątpliwości, że dając organowi możliwość umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego w ramach uznania administracyjnego, ustawodawca związał go w sposób szczególny zasadami wyrażonymi w kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i w art. 80 tej ustawy, nakładającymi na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w tym do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz obowiązek dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Przyznana organowi swoboda przy podejmowaniu decyzji nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia wnikliwego i przekonującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, co stanowi realizację wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. W niniejszej sprawie organy niewątpliwie przekroczyły granice uznania administracyjnego, naruszając dyspozycje wyżej powołanych norm prawnych, bowiem w żaden sposób nie wyjaśniły zasadności odmowy umorzenia skarżącemu należności z funduszu alimentacyjnego, stwierdzając gołosłownie, że "sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o zbadane i poddane analizie okoliczności pod kątem występowania zindywidualizowanych przesłanek oraz że w toku przeprowadzonego postępowania posługiwano się znanymi już informacjami oraz informacjami uzyskanymi w przeprowadzonym wywiadzie alimentacyjnym". Ponadto, należy podkreślić, że organy dopuściły się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Szczególnie wnikliwie i przekonująco powinny być uzasadnione decyzje, które nie uwzględniają żądań wnioskodawcy. Z uzasadnienia takiej decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować powinno wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Inaczej rzecz ujmując, adresat decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego musi być przekonany, że organ, rozstrzygając sprawę, rozważył wszystkie okoliczności sprawy, a wydana wobec niego decyzja w ustalonych przesłankach faktycznych i prawnych nie mogła być inna. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji nie pozwalają sądowi na kontrolę zgodności z prawem tych rozstrzygnięć. Oczywistym jest bowiem, że treść tych uzasadnień nie ujawniania w sposób należyty założeń, przesłanek i drogi rozumowania prowadzącego do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia w ramach "luzu uznaniowego" (zob. J. Łętowski, Wpływ Konstytucji na prawo administracyjne, [w:] M. Wyrzykowski (red.), Konstytucyjne podstawy systemu prawa, Warszawa 2001, s. 152). Co więcej, uzasadnienie kolegium sprowadza się jedynie do powielenia ustaleń organu pierwszej instancji i wskazania, że rozstrzygnięcie wniosku skarżącego ma charakter uznaniowy, bez wyczerpującego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a., a co za tym idzie, stanowi naruszenie wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1714). Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji uwzględni powyższe uwagi. W szczególności dokona szczegółowych ustaleń dotyczących sytuacji życiowej, w tym osobistej i majątkowej skarżącego, które pozwolą na rzetelną ocenę podstaw do wnioskowanego umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Z tych wszystkich względów sąd orzekł, jak w sentencji.