II SA/Lu 143/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Paulina Nagajek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania A. G. (dalej także: skarżąca), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej także: Starosta) z [...] maja 2017 r., znak: [...], wydaną w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,36 ha [...], poprzez udzielenie [...] S.A. Oddział w L. (dalej także: Spółka) zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących dystrybucji energii elektrycznej oraz wymianę złącza kablowo-pomiarowego w związku z budową linii energetycznej NN "[...]". W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że wnioskiem z [...] grudnia 2016 r. [...] S.A. z siedzibą w L. (dalej także: Spółka) wystąpiła do Starosty o ograniczenie sposobu korzystania z części opisanej nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej, w związku z planowaną inwestycją. Do wniosku załączone zostały dokumenty wskazujące na prowadzenie przez Spółkę negocjacji ze skarżącą. [...] lutego 2017 r. w siedzibie organu pierwszej instancji stawił się pełnomocnik skarżącej – radca prawny [...], który zarzucił, że planowane roboty nie stanowią inwestycji celu publicznego oraz że nie przeprowadzono ze skarżąca rokowań, zgodnie z art. 124 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; dalej: u.g.n.). [...] marca 2017 r. Starosta przeprowadził rozprawę administracyjną, na której pełnomocnicy Spółki podtrzymali wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i wskazali, że próbowano wypracować kompromis i ugodowo załatwić ze skarżąca sprawę, do czego jednak nie doszło. Pismem z [...] kwietnia 2017 r., pełnomocnik Spółki, przekazał dokumenty uzasadniające celowość planowanej inwestycji, podkreślając, że ma ona charakter inwestycji celu publicznego. Mając powyższe na uwadze Starosta opisaną wyżej decyzją ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości skarżącej, zgodnie z wnioskiem Spółki. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda podtrzymał w całości stanowisko w niej zawarte. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie wspomnianej nieruchomości, określone w art. 124 ust. 1 u.g.n. Niewątpliwie w świetle art. 6 pkt 2 u.g.n. inwestycja stanowiąca przedmiot postępowania jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem organu, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że w niniejszej sprawie przeprowadzone zostały rokowania, o których stanowi art. 124 ust. 3 u.g.n., co potwierdzają dołączone do wniosku dokumenty z prowadzonych rozmów pomiędzy przedstawicielem Spółki a właścicielką działki nr [...]. Również w toku postępowania przed organem pierwszej instancji próbowano dojść do porozumienia ze skarżącą, przeprowadzając w tym celu rozprawę administracyjną, na którą jednak nie stawiła się ani skarżąca, ani jej pełnomocnik. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Wojewody skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, podtrzymała zarzuty podniesione w toku postępowania, a ponadto zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, 77, 80, 107 i 136 k.p.a., poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie w sposób całościowy materiału dowodowego, w tym oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na dokumentach, które przekazali "rzekomi" pełnomocnicy Spółki, a które to ustalenia w żaden sposób nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu faktycznego związanego z realizacją inwestycji oraz niezłożenie przez Spółkę "pełnej dokumentacji związanej z rokowaniami w prowadzonym postępowaniu"; 2) art. 8, 9, 10, 11, 107 § 1, 2 i 3 k.p.a., poprzez uchybienie zasadom postępowania wynikającym z tych przepisów, w tym wadliwe uzasadnienie decyzji, wskutek niewskazania "jaki to cel publiczny przyświeca podejmowanym czynnościom" oraz pominięcia tego, że "wariant wybrany przez organ administracji publicznej najbardziej ingeruje w prawo własności skarżącej"; 3) art. 7 w zw. z art. 33 § 1 k.p.a., poprzez brak dołączenia pełnomocnictwa udzielonego przez Spółkę osobom, które twierdziły, że działają w jej imieniu, do prowadzonych rokowań ze skarżącą; 4) art. 124 u.g.n., poprzez błędne uznanie, że przepis ten miał zastosowanie w rozstrzyganej sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że Spółka wystąpiła do Starosty z wnioskiem o wydanie decyzji na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości skarżącej, oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,36 ha, w [...]. W uzasadnieniu tego wniosku podniesiono, że Spółka realizuje inwestycję celu publicznego polegającą na budowie linii energetycznej NN "[...]" oraz wymianę istniejącego złącza kablowo-pomiarowego, która ma na celu zasilenie w energie elektryczną obiektów budowlanych zlokalizowanych na działkach bezpośrednio przylegających do drogi gminnej, tj. działki ewidencyjnej nr [...]. Przebudowa omawianej linii niskiego napięcia ma służyć dywersyfikacji źródła zasilania oraz poprawić pewność zasilania istniejących odbiorców, która ze względu za swój wiek i stan stanowisk słupowych, jak również rodzaj zastosowanych przewodów, stwarza ryzyko występowania coraz częstszych awarii. Inwestycja ta, przebiegająca również przez działkę skarżącej jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. [...] z [...] stycznia 2001 r. [...]. Działka ta położona jest bowiem w terenie oznaczonym jako MR - mieszkalnictwo rolnicze, RP - uprawy polowe, 24RM - zabudowa zagrodowa oraz KDG - drogi gminne, przy czym, zgodnie z zapisami planu na tym terenie dopuszcza się lokalizację, w sposób nie kolidujący z podstawowym przeznaczeniem terenu, nie przedstawionych na rysunku planu urządzeń infrastruktury technicznej, w tym obiektów i sieci infrastruktury energetycznej. Spółka wskazała też, że rozbudowa linii kablowej NN zasilanej ze stacji transformatorowej [...], ma na celu zasilenie w energię elektryczna obiektów zlokalizowanych na działkach bezpośrednio przylegających do drogi gminnej – działki ewidencyjnej nr [...]. Rozbudowa tej linii pozwoli na doprowadzenie linii kablowej do tej drogi gminnej, co będzie umożliwiało modernizację oraz rozbudowę już istniejących napowietrznych linii kablowych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że opisana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego, stosownie do art. 6 pkt 2 u.g.n., który stanowi, że celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zasadnie również ocenił organ odwoławczy, że w rozpoznawanej sprawie przeprowadzone zostały rokowania, określone w art. 124 ust. 3 u.g.n. Niewątpliwie pismem z [...] września 2016 r. Spółka poinformowała skarżącą o planowanej inwestycji, zwracając się do niej o wyrażenie zgody na realizację tej inwestycji na działce skarżącej, oznaczonej nr [...]. Z treści tego pisma wynika, że zakres proponowanych prac został przedstawiony na załączonej mapie. W odpowiedzi skarżąca w piśmie z [...] października 2016 r. oświadczyła kategorycznie, że "nie wyraża zgody na zlokalizowanie linii kablowej na wyżej działce". Stanowisko to skarżąca podtrzymała w piśmie z [...] października 2016 r., stanowiącym odpowiedź na pismo Spółki z [...] października 2016 r. W piśmie tym Spółka wskazała, że planowana linia kablowa jest projektowana przy granicy z sąsiednią działką, w sposób nieutrudniający przyszłościowego jej zagospodarowania. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Spółka wystąpiła po raz kolejny do skarżącej z prośbą o wyrażenie zgody na zlokalizowanie linii kablowej na jej działce. W piśmie tym poinformowano stronę, że w przypadku dalszego braku zgody na budowę linii energetycznej na tej działce, Spółka wystąpi na drogę administracyjną w oparciu o art. 124 u.g.n. Odpowiadając na powyższe w piśmie z [...] listopada 2016 r. skarżąca wskazała, że "nie otrzymała żadnej propozycji dotyczącej planowanej inwestycji", albowiem – w jej ocenie – "przesłanie dwóch wersji poprowadzenia przyłącza energetycznego nie można nazwać rokowaniami, a jedynie propozycją poprowadzenia przyłącza przechodzącego przez moją działkę. Nie udowodniliście Państwo, iż jest to jedyna możliwość poprowadzenia ww. przyłącza do działki nr [...]". Niezależnie od tego skarżąca podkreśliła: "w związku Państwa pismem dotyczącym projektu linii kablowej w [...] dz. [...] informuję po raz kolejny, że nie wyrażam zgody na zlokalizowanie linii kablowej na wyżej wymienionej działce" (k. 2-12 akt adm. I inst.). Zdaniem Sądu, prawidłowo ocenił organ odwoławczy, że treść dołączonych do wniosku o ograniczenie dokumentów nie pozostawia wątpliwości, że Spółka miała rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i wszczęła w tym celu rokowania ze skarżącą jako właścicielką omawianej działki, które jednak nie doprowadziły do zawarcia porozumienia. Wskazać trzeba, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n., ograniczając się do obowiązku przeprowadzenia rokowań, nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. To oznacza, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w tym przepisie nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje również momentu zakończenia rokowań, co oznacza, że mogą one być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2054/16). W związku z tym należy stwierdzić, że o "przeprowadzeniu rokowań" w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. można mówić w przypadku, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela ma zaś miejsce, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Oczywiste jest bowiem, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest kiedy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Przy tym trzeba mieć na względzie, że w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organów administracji to, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest jedynie zbadanie, w oparciu o dokumenty z przeprowadzonych rokowań, czy rokowania te odbyły się oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 783/17). Niezasadne są również pozostałe zarzuty skarżącej. Przede wszystkim w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z [...] maja 2016 r. udzielone osobie, która w imieniu Spółki kierowała do skarżącej wskazane wyżej pisma. Z treści tego pełnomocnictwa wynika, że zawierało ono umocowanie do podejmowania takich działań. W ocenie Sądu, pełnomocnictwo to spełnia wymogi określone w art. 33 k.p.a. (k. 13 akt adm. I inst.). Wbrew twierdzeniom skarżącej, okoliczność, że pełnomocnictwo to nie obejmowało prawa do zaciągania zobowiązań finansowych nie daje podstaw do oceny, że ww. osoba nie miała prawa zaproponować skarżącej – w imieniu Spółki – warunków uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Tym samym fakt, że pełnomocnik Spółki nie zaproponował określonej kwoty pieniężnej nie oznacza, że rokowania nie miały miejsca i że należy uznać je za niebyłe. Podkreślenia wymaga też, że w rozstrzyganej sprawie zakres ingerencji w przysługujące skarżącej prawo własności nieruchomości został określony na stanowiącej integralną część decyzji mapie z ograniczeniem praw rzeczowych nieruchomości, sporządzoną przez uprawnionego geodetę i zewidencjonowaną w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym prowadzonym przez [...] oraz został wskazany w sentencji decyzji organu pierwszej instancji (k. 47-48 akt adm. I inst.). Bezsprzecznie obszar stałego ograniczenia na działce skarżącej obejmuje 140 m2 powierzchni, zaś jako niezbędny do czasowego ograniczenia na czas prowadzenia robót oznaczono dodatkowo obszar tej działki o powierzchni 499 m2. Poza sporem jest także, że projektowana linia energetyczna została poprowadzona przy samej granicy z sąsiednią działką, na co wskazano jeszcze na etapie rokowań prowadzonych przez Spółkę i co – z oczywistych względów – oznacza, że zminimalizowano utrudnienia dotyczące przyszłego ewentualnego zagospodarowania tej działki. Trafnie na tę okoliczność wskazał Wojewoda, zauważając, że planowana przez Spółkę sieć została zaprojektowana na obrzeżach działki skarżącej, przy granicy z działką sąsiednią, w taki sposób, by nie utrudniać przyszłego zagospodarowania działki, a projektowana linia energetyczna będzie zajmować obszar tylko 140 m2, przy 3600 m2 powierzchni działki. Istotne w sprawie jest także, że Spółka, na mocy decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki [...] jest operatorem systemu dystrybucyjnego elektroenergetycznego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i w związku z tym ciążą na niej obowiązki wynikające z ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 220 ze zm.). Oznacza to, że realizacja inwestycji jest wypełnieniem nałożonych Spółkę przez ustawodawcę powinności, zaś opóźnienie w realizacji, a w szczególności nieterminowe oddanie linii do eksploatacji wiąże się z naruszeniem interesu publicznego lokalnej społeczności. Niezrealizowanie bowiem opisanej inwestycji w oznaczonym terminie grozi przeciążeniem istniejących połączeń energetycznych, czego nie można pominąć, mając na uwadze zasługujący na ochronę interes publiczny osób korzystających z tej sieci energetycznej. Wbrew zarzutom strony skarżącej organy obu instancji wyjaśniły w sprawie wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 k.p.a., co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a. Ponadto Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie innych przepisów postępowania, w tym zasady zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.), zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), skargę oddalił.