II SA/Lu 1434/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asyst. sędziego Rafał Ostrowski, po rozpoznaniu w dniu 17 września 2004 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego I - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...]. II – zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. K. 10 zł. (dziesięć złotych) kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003 r. wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu odwołania Z.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie drewnianej szopy usytuowanej od strony drogi gruntowej na działce pani Z.S., nr ewidencyjny 3772/3 w Ł. O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 105 § 1 kpa umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie szopy drewnianej o wymiarach 5 x 3 m, usytuowanej od strony drogi gruntowej na działce należącej do Z.S., o nr ewidencyjnym 4872/03 położonej w miejscowości Ł.O. Jak podniesiono, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, iż wskazana szopa stanowi obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego robót budowlanych. Prace budowlane zaś prowadzone są na podstawie ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1989 r. nr [...]. Jednoczenie wskazano, iż z dokonanych w sprawie ustaleń wynika, iż w związku z niewykonaniem przez inwestora części robót budowlanych związanych z realizacją zamierzonego przedsięwzięcia – budowa budynku mieszkalnego – Starosta , decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...], udzielił pozwolenia na użytkowanie parteru i piwnic budynku. Od powyższej decyzji odwołał się Z.K. kwestionując jej zasadność, jak również ustalenia faktyczne, które legły u podstaw jej wydania, tak w zakresie odnoszącym się do kwestii drewnianej szopy, jak również zbiornika na nieczystości sanitarne. Rozpatrując odwołanie skarżącego organ II instancji stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została w sposób czyniący zadość przepisom obowiązującego prawa, a zarzuty formułowane w odwołaniu nie dają podstaw do uchylenia tejże decyzji. Odwołując się do dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych, organ II instancji podniósł, iż zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została zgodnie z przepisami obowiązującej ustawy Prawo budowlane. W tym względzie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołał się do przepisu art. 29 ust. 1 pkt. 24 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w świetle, którego budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Z tych względów, organ II instancji, uznał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, słusznie i zasadnie przyjął, iż do czasu zakończenia budowy budynku mieszkalnego realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, inwestor może nadal użytkować drewnianą szopę, jako tymczasowy obiekt związany z budową, w związku, z czym postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki tejże szopy zasadnie należało umorzyć, jako bezprzedmiotowe. Od tej decyzji odwołał się Z.K. wnosząc skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie), w której domagał się, jak należy sądzić z jej treści, o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu żądania skargi skarżący formułował zarzut, iż zaskarżona decyzja oparta została na błędnych ustaleniach faktycznych. Zdaniem skarżącego Z.K., zwłaszcza, gdy zważyć na czas trwania realizowanej inwestycji, poczynione w toku postępowania administracyjnego ustalenia faktyczne nie uwzględniają istotnej okoliczności w postaci tego, iż w rzeczywistości doszło do zmiany przeznaczenia przedmiotowej szopy. Według skarżącego, doszło do zmiany sposobu użytkowania przez inwestora tejże szopy, która pierwotnie, jako tymczasowy obiekt związany z realizowaną budową stała się w istocie rzeczy stałym obiektem, pełniąc funkcję budynku gospodarczego, o czym przekonuje to, iż szopa ta została przez inwestora wyremontowana, jak również i to, że, jako obiekt budowlany została naniesiona na mapę sytuacyjno - wysokościową. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu i ponownie ją przywołując, kwestionował słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosił o jej oddalenie. Podnosił ponadto, iż okoliczność w postaci wyremontowania szopy, jak również naniesienia jej na mapę sytuacyjno – wysokościową, nie zwalania inwestora z obowiązku rozbiórki szopy po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek u podstaw jej uwzględnienia nie legły argumenty i zarzuty podnoszone przez skarżącego. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie, w kontekście kontroli zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.197; T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne, Warszawa 1996, s.195). Orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako wadliwe podlegały uchyleniu i to niezależnie od zarzutów i argumentów formułowanych w skardze i w jej uzasadnieniu. W tym kontekście, odwołując się do chronologii zdarzeń faktycznych i prawnych, w rezultacie, których doszło do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie drewnianej szopy usytuowanej od strony drogi gruntowej na działce pani Z.S., nr ewidencyjny 3772/3 w Ł.O. , podkreślić należy, iż wskazana decyzja wydana została w związku z postępowaniem administracyjnym wszczętym na wniosek skarżącego Z.K. (k.1 akt administracyjnych organu I instancji). Uwzględniając treść wniosku Z.K. i zawarte w nim żądanie, organ I instancji uczynił mu zadość i wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zadaszeń o konstrukcji drewnianej – szopa drewniana – oraz zbiornika na nieczystości sanitarne z budynku mieszkalnego na działce inwestora Z.S. W tym kontekście, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż treść wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego wyraźnie przekonuje o intencji (żądaniu) wnioskodawcy, który w jasny i precyzyjny sposób określił przedmiot postępowania o wszczęcie, którego zabiegał. Konfrontując treść wniosku Z.K., jak również treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego (k.2 akt administracyjnych organu I instancji) z treścią decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z sierpnia 2003 r., stwierdzić należy, iż wydane rozstrzygnięcie jest wadliwe, jak również, że wadliwe jest utrzymujące je w mocy rozstrzygnięcie organu II instancji. Odwołując się do przepisu art. 104 § 1 kpa nie może budzić żadnych wątpliwości, iż decyzja administracyjna rozstrzyga sprawę administracyjną, co do istoty. Jednocześnie przepis art. 107 § 1, 2 i 3 kpa określa obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, a wśród nich "rozstrzygnięcie" sprawy (osnowę decyzji). Rozstrzygnięcie sprawy (osnowa decyzji) zawiera ustalone prze organ konsekwencje stosowania normy prawa materialnego w stosunku do adresata decyzji. Treścią rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co do istoty jest przyznanie stronie określonych uprawnień lub odmowa ich przyznania (odmowa przyznania określonych uprawnień) albo nałożenie na adresata decyzji określonych obowiązków. Obligatoryjnym elementem decyzji, jak wynika z treści przywołanego przepisu, jest również jej uzasadnienie realizujące istotne funkcje zwłaszcza, abstrahując od funkcji perswazyjnej, w postaci realizacji prawnego obowiązku wykazania, na jakiej podstawie decyzja została wydana oraz podstawy kontroli trafności decyzji (por. K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, Zakamycze 2000, s.82-83). W przekonaniu Sądu, zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie czynią zadość wskazanym formalno prawnym warunkom, na podstawie, których winien procedować organ rozstrzygając sprawę. Konfrontując treść zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji z treścią przywoływanego wyżej wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego i zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, zwłaszcza, gdy zważyć na treść przepisu art. 107 § 1, 2 i 3 kpa formułującego obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej okazuje się, iż w istocie rzeczy nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, co do jej istoty. Nie rozstrzygnięto, bowiem w przedmiocie złożonego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zadaszeń o konstrukcji drewnianej – szopa drewniana – oraz zbiornika na nieczystości sanitarne z budynku mieszkalnego na działce inwestora Z.S.. W realiach sprawy niniejszej zarzut braku rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w wyżej wskazanym rozumieniu wynikającym z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, rozpatrywać należy, co najmniej dwuaspektowo, co jednocześnie prowadzi do wniosku o dwojakiego rodzaju naruszeniach przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, zasadnie podnieść należy, iż organy administracji orzekające w I i w II instancji zakresem przedmiotowym swojego "rozstrzygnięcia" zawartego w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie załatwiły sprawy, tak jak nakazuje to przepis art. 104 § 1 i 2 w związku z art. 107 § 1 i 3 kpa. Jak wynika, bowiem z sentencji decyzji organu I instancji, poza zakresem "rozstrzygnięcia" pozostawiona została kwestia zbiornika na nieczystości sanitarne z budynku mieszkalnego na działce inwestora, która z całą pewnością, zwłaszcza, gdy zważyć na treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, stanowiła jego przedmiot. Orzekając w sprawie, nie dość, że kwestię tę pominął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego , który w sprawie tej nie zajął w ogóle żadnego stanowiska – nie rozstrzygnął w tej sprawie ani pozytywnie, ani negatywnie, ani też w żaden inny sposób – to również nie odniósł się do niej organ II instancji, akceptując tego rodzaju wadliwe "rozstrzygnięcie" nie dostrzegając braku "rozstrzygnięcia" o istocie sprawy i to mimo tego, iż w odwołując się od decyzji wydanej w I instancji Z.K. do kwestii tej się odnosił. Jak się, więc okazuje, kwestia ta również została pominięta w postępowaniu przed organem II instancji. Należy, więc zasadnie przyjąć, iż w rozumieniu wyżej przywołanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, nie doszło do załatwienia sprawy w sposób, do którego organy administracji były zobligowane tymi przepisami. Pozostawienie poza zakresem rozstrzygnięcia kwestii zbiornika na nieczystości sanitarne nastąpiło z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów stanowiąc uchybienie przepisom postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W przekonaniu Sądu, zaniechania tego – tj. zaniechania rozstrzygnięcia o całości żądania wnioskodawcy - nie są w stanie konwalidować adresowane do wnioskodawcy pisma informujące go o prawno budowlanym statusie zbiornika na nieczystości sanitarne (vide k. 14 zwłaszcza 15 akt administracyjnych organu I instancji). Nie przybierają one, bowiem żadnych spośród wskazanych przepisem art. 104 § 1 i 2 kpa form rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tym kontekście podnieść należy, iż organ administracji, jako zobowiązany do załatwienia sprawy i wydania decyzji nie może poprzestawać na udzielaniu stronie informacji, co do braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy poprzez jej rozstrzygnięcie. Po drugie, abstrahując od wyżej wskazanych uchybień uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, której organ odwoławczy nie zweryfikował przecież w trybie nakazanym przepisem art. 138 kpa, zasadnie należy też zakwestionować brak w niniejszej sprawie jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Nie dość, że jest on rezultatem wyżej wskazanych uchybień (brak rozstrzygnięcia o całości żądania zawartego we wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego), to zwłaszcza wydaniem decyzji umarzającej postępowanie w sprawie. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, a jej wydanie zamyka drogę do konkretyzacji praw i obowiązków stron postępowania (por. wyrok NSA z 5 września 2002 r. w sprawie sygn. akt SA/Sz 3020/00). W przekonaniu Sądu, uwzględniając przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż należało oczekiwać od organów administracji procedujących w sprawie wydania decyzji merytorycznej wyrażającej się w rozstrzygnięciu sprawy, co do jej istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie nastąpiło, bowiem z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 kpa. Aprioryczne przekonanie organu administracji o braku zasadności żądania wniosku nie może prowadzić do uznania sprawy za bezprzedmiotową i skutkować umorzeniem postępowania. Jak podkreślono w wyroku NSA z 6 maja 1988 r. w sprawie sygn. akt IV SA 251/88 "Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawem uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy". W przekonaniu Sądu, w świetle powyższego, nie ulega żadnej wątpliwości, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły się ostać. Zostały one, bowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających istotnych wpływ na wynik sprawy (art. 104 w związku z art. 107 § 1 i 3 kpa; art. 105 § 1 kpa). Istniejące i wykazane uchybienia czyni przedmiotową sprawę nie rozstrzygniętą, jak również uniemożliwiają jej merytoryczną kontrolę, a to w kontekście nie dość, że nie sprostania warunkom, jakim czynić winno zadość "rozstrzygnięcie" sprawy, co do jej istoty, to również warunkom "uzasadnienia" decyzji, zwłaszcza, gdy zważyć na realizowane przezeń funkcje. W realiach niniejszej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż jakkolwiek doszło do uwzględnienia skargi, to jednak zbędne jest orzekanie w przedmiocie rozstrzygnięcia w kwestii wykonalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Skoro, bowiem, jak wyżej wskazano, nie doszło do rozstrzygnięcia o istocie sprawy administracyjnej orzekanie w przedmiocie wykonalności byłoby zbędne, niecelowe i nieracjonalne (w zakresie odnoszącym się do bezprzedmiotowości tego rodzaju orzeczenia, jego zbędności w określonych sytuacjach, postulowanej swobody orzekania por. J.P. Tarno, op. cit., s. 218). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.