II SA/Lu 1436/02

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi (...) S.A. z siedzibą w (...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 8 marca 2000 r. (...) w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Prezydenta Miasta (...) z dnia 23 grudnia 1999 r.; (...). Decyzją z dnia 23 grudnia 1999 r. (...) Zastępcy Dyrektora Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w (...) działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta L. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla realizacji pięciootworowego kablowego rurociągu dla światłowodu, wzdłuż Al. Solidarności i Al. Warszawskiej w (...) na wniosek i na potrzeby (...) S.A. Wobec spełnienia żądań strony, organ powołując się na art. 107 par. 4 Kpa, odstąpił od uzasadnienia decyzji. Od decyzji złożyli odwołanie: w dniu 17 stycznia 2000 r. (...) S.A. oraz w dniu 1 marca 2000 r. Wiesława i Franciszek S. i w dniu 22 lutego 2000 r. Eugeniusz W. - właściciele działek na których przebiegać ma planowana inwestycja. Właściciele działek powołali się na brak wyrażonej przez nich zgody na prowadzenie przez ich działkę rurociągu dla światłowodu. (...) S.A. zarzuciła w odwołaniu, iż decyzja nie zawiera obligatoryjnego składnika na gruncie art. 107 par. 1 Kpa - powołania odpowiedniej podstawy prawnej odnośnie do ustalonych w decyzji warunków szczegółowych polegających na opracowaniu projektu koncepcyjnego dróg serwisowych pomiędzy liniami regulacyjnymi. Powołanie się w tym zakresie na "warunki wynikające z przepisów szczegółowych" nie jest wystarczające. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia 8 marca 2000 r. (...) utrzymało zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Wskazało w uzasadnieniu, iż w zakresie odwołań właścicieli działek decyzja ustalająca warunki stwierdza jedynie zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem. Natomiast w związku z odwołaniem (...) S.A. Kolegium przyjęło, iż powołanie w decyzji art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, określającego wymagania odnośnie do inwestycji liniowych jest wystarczające dla oznaczenia podstawy prawnej. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła (...) S.A. NSA postanowieniem z dnia 31 października 2000 r. /II SA/Lu 528/00/ zawiesił postępowanie do czasu zakończenia postępowania wznowionego postanowieniem z dnia 28 września 2000 r. (...). Następnie, po zakończeniu wzmiankowanego postępowania wyrokiem z dnia 10 września 2002 r. /II SA/Lu 444/01/, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 października 2002 r. podjął zawieszone postępowanie. (...) S.A. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosi o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 8 marca 2000 r. (...) oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając im rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 107 par. 1, par. 3 i par. 4 Kpa oraz art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./. Skarżący podnosi argument, iż powołane przepisy naruszone są przez to, że organ nałożył na spółkę obowiązek opracowania projektu koncepcyjnego dróg serwisowych pomiędzy liniami regulacyjnymi, powołując się w tym zakresie jedynie na "warunki wynikające z przepisów szczegółowych". Obligatoryjne powołanie podstawy prawnej wynika z art. 107 par. 1 Kpa. Art. 42 ust. 2 pkt 3 upoważnia do określenia w decyzji warunków wynikających z przepisów szczególnych, co jednak nie zwalnia organu z powołania takich przepisów, z których może wynikać obowiązek dla inwestora. Brak w tym zakresie uniemożliwia zajęcie merytorycznego stanowiska wobec nałożonego obowiązku. Naruszenie tego przepisu ma miejsce nie tylko gdy brak jest podstawy, ale także wówczas, gdy podstawa określona jest ogólnikowo lub błędnie, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Ponadto naruszenie powyższego przepisu przejawia się w braku uzasadnienia decyzji, od którego można odstąpić wyjątkowo /art. 107 par. 4 i par. 5 Kpa/. W przedmiotowej sprawie decyzja uwzględniała żądanie strony, ale nakładała dodatkowe obowiązki, mające charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia uniemożliwia ustalenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Co do meritum, skarżący podnosi, iż nałożenie przedmiotowych obowiązków dodatkowych nie spełnia przesłanek wskazanej w art. 42 ust. 2 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym możliwości nałożenia dodatkowych warunków jedynie "w miarę potrzeby", przy założeniu, że są to warunki wynikające z charakteru inwestycji. Kolegium w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, powołując się na argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Ocenie prawnej Sądu winny być poddane dwa zarzuty podniesione w skardze. Pierwszy z nich dotyczy obowiązku precyzyjnego podania podstawy prawnej, natomiast drugi - pominięcia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co powiązane jest z zarzutem merytorycznym dotyczącym możliwości nałożenia "w miarę potrzeby" określonych obowiązków na inwestora przez organ administracyjny. Obowiązek wskazania podstawy prawnej w podejmowanej decyzji uregulowany jest w art. 107 par. 1 Kpa, w którym do obligatoryjnych składników decyzji prawodawca zaliczył wprost powołanie podstawy prawnej. Wskazanie podstawy prawnej wynika także z przepisów szczegółowych w stosunku do powyższego przepisu, tj. z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./. W szczególności w przepisie tym wskazano, iż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinny znaleźć się warunki wynikające z przepisów szczególnych /pkt 2/. Sformułowanie takie oznacza, iż w każdym przypadku, gdy organ nakłada na inwestora obowiązki i powołuje się na przepisy szczególne, nie może pozostawić bez wskazania o jakie przepisy szczególne idzie. Nie może także pozostawić wskazanych w ten sposób przepisów szczególnych bez interpretacji, ponieważ tylko takie ich przytoczenie i wyjaśnienie stanowi spełnienie obowiązku przytoczenia podstawy prawnej oraz uzasadnienia prawnego, o którym mowa w art. 107 par. 1 Kpa. Zwrot "przepisy szczególne" użyty w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż idzie tu o przepisy szczególne w stosunku do przepisów tej ustawy lub, ewentualnie, przepisy szczególne zawarte w tej ustawie, ale modyfikujące treść przepisów ogólnych. W obu przypadkach do wskazania podstawy prawnej należy jednak takie przepisy wskazać i wyjaśnić ich treść z punktu widzenia rekonstrukcji normy umożliwiającej nałożenie obowiązku na inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaakceptowało fakt określenia podstawy prawnej przez organ pierwszej instancji w postaci "warunki wynikające z przepisów szczególnych" bez wskazania i wyjaśnienia tych przepisów tak, aby wynikała z nich możliwość nałożenia obowiązków, które w zaskarżonej decyzji zostały nałożone. Brak w tym zakresie oznacza w ocenie sądu naruszenie przepisu art. 107 par. 1 Kpa oraz art. 42 ust. 1 pkt 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odnośnie do drugiego zarzutu skargi, decydujące znaczenie ma w ocenie sądu rozumienie przepisu art. 107 par. 4 Kpa. Wynika z niego, iż od sporządzenia uzasadnienia organ może odstąpić wówczas, gdy uwzględnia w decyzji w całości żądanie strony, przy czym jest to możliwe jedynie wówczas, gdy decyzja nie dotyczy spornych interesów stron oraz gdy decyzja nie jest wydawana na skutek odwołania. W decyzji będącej przedmiotem skargi organ rzeczywiście uwzględnił w całości zadanie wnioskodawcy, ale ponadto nałożył na wnioskodawcę /inwestora/ dodatkowy obowiązek. Nałożenie takiego obowiązku jest możliwe przy inwestycjach liniowych na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który określa, iż szczególne warunki wynikające z charakteru inwestycji mogą być zawarte w decyzji w miarę potrzeby /pkt 2/. Powyższy przepis odwołuje się do dwóch zwrotów, z których jeden ma charakter zwrotu niedookreślonego /charakter inwestycji/ a drugi - charakter zwrotu szacunkowego /w miarę potrzeby/. Przy rekonstrukcji treści obu tych zwrotów luz interpretacyjny organu ulega rozszerzeniu w stosunku do ustalania treści innych zwrotów językowych. Wymaga odwołania się do faktów, określających charakter inwestycji, uzasadniający wskazanie dodatkowych warunków dla inwestora oraz odwołania się do ocen szacunkowych /porównawczych/, "ważących" w miarę potrzeby usprawiedliwiającej te warunki. Zwroty powyższe określają jednocześnie granice uznania administracyjnego w kontekście ustalenia przez organ dodatkowych warunków na inwestora. Kontrola sądowa takiej decyzji, część treści której ma charakter uznaniowy, polegać może przede wszystkim na ocenie racjonalności nałożenia tych obowiązków, co z kolei jest możliwe jedynie wówczas, jeżeli organ odniesie treść warunków do kryteriów, które uzasadniają ich wyznaczenie. Może to mieć miejsce właśnie w uzasadnieniu decyzji, w którym powinna zostać rozważona teza, czy nałożenie obowiązków nie zmienia istoty warunku o zgodności treści decyzji z żądaniem strony /wnioskodawcy/. Nałożenie dodatkowych obowiązków na inwestora z powołaniem się na art. 42 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niedookreślony i szacunkowy charakter zwrotów od interpretacji których zależy ocena ustalonych w decyzji warunków dodatkowych wyklucza, nawet gdy w istocie uwzględnia się żądanie wnioskodawcy, możliwość zastosowania dyspozycji art. 107 par. 4 Kpa upoważniającej organ administracyjny do odstąpienia od uzasadnienia. Przeciwnie, nawet jedynie w pewnej części uznaniowy charakter decyzji przy wykorzystaniu kryteriów niedookreślonych wymaga uzasadnienia szczególnie starannego po to, aby sądowa kontrola mogła objąć wykładnię zawartych w przepisach prawnych kryteriów i nieostrych zwrotów językowych. Ponadto należy wziąć pod uwagę fakt, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo, że występuje z reguły jeden wnioskodawca /jedna strona/, treść samej decyzji może wiązać się z prawami innych osób /stron/. Oznacza, to, że warunek braku spornych interesów stron /art. 107 par. 4 Kpa/ należy rozumieć w sposób ograniczony. Zaskarżona decyzja, w świetle argumentów powyższych, nie spełnia warunku zgodności z przytoczonymi wyżej przepisami prawa. Z tych też względów Sąd, korzystając z przyznanej kompetencji, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 i ust. 3 ustawy o NSA.