II SA/Lu 1436/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Jerzy Drwal asesor WSA, Wojciech Kręcisz asesor WSA(spr.), Protokolant stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2004 r. sprawy ze skargi M. T., N. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], które nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2003 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa w związku z art. 80 ust. 2 pkt. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z późniejszymi zmianami) po rozpatrzeniu odwołania N.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2003 r., [...], nakazującej N.S. wykonanie rozbiórki obiektu drewnianego (brogu na siano) składającego się z nadbudowy o wymiarach 3,30 m x 3,70 m i rozbudowy o wymiarach 3,10 m x 3,70 m istniejącego budynku gospodarczego murowanego zlokalizowanego na działce gruntu nr ewidencyjny 1794 w miejscowości J. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku prowadzonego postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie przepisu art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późniejszymi zmianami) nakazał N.S. wykonanie rozbiórki brogu na siano składającego się z nadbudowy o wymiarach 3,30 m x 3,70 m i rozbudowy o wymiarach 3,10 m x 3,70 m istniejącego budynku gospodarczego murowanego zlokalizowanego na działce N.S. oznaczonej numerem ewidencyjnym 1794, a położonej w miejscowości J. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł N.S. inwestor wykonanych robót budowlanych. W swoim odwołaniu podnosił on, iż decyzja jest dla niego krzywdząca i wnosił o jej uchylenie. Argumentował, iż działkę wraz z zabudowaniami istniejącymi obecnie – budynek mieszkalny, stodoła, obora, budynek gospodarczy drewniany – nabył w 1979 r. od małżeństwa W., podnosząc jednocześnie, iż legitymując się pozwoleniem Urzędu Gminy w J. w 1981 r. przystąpił do remontu tychże budynków. N.S. podnosił też, iż budynek będący przedmiotem postępowania administracyjnego nie był budowany, a tylko i wyłącznie remontowany, a ponadto, że wody opadowe spływają na jego działkę, a nie na działkę sąsiednią. W tych okolicznościach N.S. wywodził, iż w związku z tym, że wskazaną nieruchomość wraz z zabudowaniami kupił w 1979 r. nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., stwierdzając przy tym ponownie, iż dokonał on tylko i wyłącznie remontu budynku, który przeprowadził na podstawie wydanego mu pozwolenia, a właściwy organ wydając pozwolenie nie wnosił żadnych zastrzeżeń odnośnie odległości tegoż budynku od granicy działki sąsiedniej i znajdujących się na niej zabudowań, ani też nie stwierdził istnienia żadnego zagrożenia dla ludzi i mienia. Rozpatrując odwołanie skarżącego organ II instancji stwierdził, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawidłowa. Odwołując się do dokonanych w toku postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych stwierdzono, iż na działce nr 1794 położonej w miejscowości J., a należącej do N.S. znajduje się budynek o konstrukcji drewnianej o wymiarach 6,40 m x 3,70 m i wysokości około 6,00 m z dachem dwuspadowym krytym papą, z którego wody opadowe spływają na działkę skarżącego. Ustalono, iż stanowi on nadbudowę o wymiarach 3,30 m x 3,70 m oraz rozbudowę o wymiarach 3,10 m x 3,70 m budynku gospodarczego murowanego, a ponadto, że znajduje się on w zbliżeniu do granicy działki nr 1793 należącej do M.T. i w odległości 7 m od znajdującego się na niej budynku gospodarczego. W toku oględzin stwierdzono również, iż budynek ten znajduje się w złym stanie technicznym a jego usytuowanie narusza warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujące zarówno w dacie wznoszenia tegoż budynku, jak i obecnie. W tych okolicznościach ustalając na podstawie osobowych źródeł dowodowych, iż przedmiotowy budynek został wzniesiony przez 1995 r. uznano, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 Prawo budowlane obowiązujące w okresie budowy. Jak podniesiono, zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt. 2 tejże ustawy obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W tym kontekście odwołując się do okoliczności w postaci złego stanu technicznego obiektu i nie spełniania wymagań bezpieczeństwa pożarowego odwołano się do obowiązującego w dacie budowy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki określającego między innymi minimalne odległości budynków inwentarskich, stodół, suszarni i podobnych budynków gospodarczych od budynków nie zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Konfrontując treść tychże przepisów z ustalonym stanem faktycznym stwierdzono, iż, podczas gdy odległość ta winna wynosić 15 m, to budynek ten znajduje się w odległości 7 m od budynku gospodarczego posadowionego na sąsiedniej działce należącej do M.T. Ponadto podniesiono, iż usytuowanie tegoż budynku w zbliżeniu do granicy z działka sąsiednią uniemożliwia zastosowanie innych rozwiązań, chociażby w postaci ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a to, dlatego, iż w planie zagospodarowania przestrzennego brak jest zapisu o dopuszczalności sytuowania obiektów w granicy działek, jak również, dlatego, że budynek ten znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej zabytkowego układu urbanistycznego wsi, co zobowiązuje inwestora do uzgodnienia budowy z konserwatorem zabytków. Wobec powyższego, jak wskazano zasadne było nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. Odnosząc się do zarzutów formułowanych przez N.S. w odwołaniu organ II instancji nie podzielił ich trafność. W kontekście twierdzeń skarżącego, iż przedmiotowy obiekt został przez niego tylko i wyłącznie wyremontowany, odwołując się do zeznań poprzedniej właścicielki podającej wymiary budynku oraz do dokonanych w toku postępowania ustaleń faktycznych – oględzin – wskazano, iż prace realizowane przez inwestora świadczą o rozbudowie i nadbudowie budynku, a nie o jego remoncie, albowiem przez remont należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Tym samym, przeprowadzone prace zgodnie z treścią przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 w sprawie nadzoru urbanistycznego oraz ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wymagały pozwolenia na budowę. W tym kontekście też, wskazano, iż w rezultacie przeprowadzonych ustaleń treść pism Starostwa Powiatowego i Urzędu Gminy w J. nie potwierdza, aby odpowiednio w latach 1980-1994 i 1979-1988 skarżącemu lub małżonkom W. wydawane było pozwolenie na budowę. W tym względzie wskazano również, iż bez znaczenia dla treści decyzji jest to, że przedmiotowy budynek wybudowany został zanim N.S. nabył nieruchomość od małżonków W., co zdaniem skarżącego miałoby oznaczać, iż nie miałyby zastosowania w jego sprawie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a to dlatego, że w świetle przepisu art. 30 § 4 kpa w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Od tej decyzji N.S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu swojego żądania skarżący formułował zarzut, iż decyzja ta jest dla niego krzywdząca. Podnosił, iż w 1979 r. nabył działkę wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami i że w 1981 r. otrzymał pozwolenie na przeprowadzenie remontu budynku inwentarskiego, jak również, że nie dokonywał na działce żadnych innych prac budowlanych. Skarżący podnosił ponadto, iż zgodnie z pochodzącym z 1987 r. planem zagospodarowania przestrzennego teren wsi J. objęty został ochroną konserwatorską, która według niego odnosi się również do znajdujących się na jego działce zabudowań, które w dacie zatwierdzania planu już istniały. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji kwestionując słuszność zarzutów formułowanych przez N.S. Podnosił, iż były one przedmiotem analizy na etapie postępowania w II instancji, jak również, że argumentacja zawarta w skardze nie zawiera żadnych nowych okoliczności oraz zarzutów nie znanych wcześniej organowi II instancji, które miałyby wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wniósł także M.T. Sądząc z treści zawartej w niej argumentacji wnosił on o podjęcie konkretnych działań zmierzających do przeprowadzenia rozbiórki i jednocześnie kwestionował zasadność racji podnoszonych przez N.S. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji podnosząc, iż zarzuty formułowane przez skarżącego nie dają podstaw do zmiany decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga N.S. jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Będąca przedmiotem kognicji Sądu kontrola działalności administracji publicznej realizowana na podstawie konkretnych normatywnych kryteriów daje podstawy, aby stwierdzić, iż w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenia te nie pozostają bez wpływu na wynik postępowania. W tym względzie podnieść należy, iż mają one zróżnicowany charakter i wyrażają się w niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu oraz w uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących w niej uprawnień. W rezultacie, zasadnie należy stwierdzić, iż ich charakter nie pozostaje bez istotnego wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza, gdy zważyć na to, iż w płaszczyźnie normatywnej "wynikiem sprawy" jest nie tylko samo rozstrzygnięcie jako formalna część decyzji, ale również otwarcie możliwości jego pełnego bezproblemowego wykonania lub jego pełnej, przewidzianej przez prawo kontroli (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.211). W przekonaniu Sądu, w analizowanym zakresie zasadnie podzielić należy racje skarżącego sprowadzające się do zarzutu jednostronności postępowania. W tej mierze, bowiem, jak wynika z lektury akt, jakkolwiek N.S. (w tym również M.T.) zawiadomiony został zgodnie z art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania administracyjnego, jak również pouczony o przysługującym mu prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a także o prawie do składania pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy i jakkolwiek uczestniczył w wyznaczonych na dzień 18 marca 2003 r. oględzinach, to jednak wbrew przepisowi art. 79 § 1 i 2 kpa nie był powiadamiany o pozostałych czynnościach dowodowych przeprowadzanych w sprawie, a podejmowanych w pierwszej fazie toczącego się postępowania (k.22 – przesłuchanie skarżącego w charakterze strony; k.27 – przesłuchanie M.T. w charakterze strony). Zgodnie z przepisem art. 79 § 1 i 2 kpa strona powinna być zawiadomiona o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu przynajmniej na siedem dni przed terminem. Brak w aktach sprawy dowodów doręczeń stosownych zawiadomień świadczy, iż wskazanej wyżej zasadzie uchybiono ograniczając tym samym prawo strony do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Potwierdza to również znajdujące się w aktach sprawy pismo, z treści, którego jednoznacznie wynika, iż skarżący N.S. złożył skargę na sposób i tryb odebrania od niego zeznań w dniu 30 kwietnia 2003 r. (k.31 i k.22). Jakkolwiek po skardze N.S. organ administracji starał się realizować ciążące na nim obowiązki w zakresie odnoszącym się do gwarantowania stronie czynnego udziału w postępowaniu, to jednak, według Sądu, zakres pierwotnych zaniechań w tej mierze, jak również kolejne n nie pozostają bez wpływu na zasadność stanowiska, iż udział skarżącego N.S. w toczącym się postępowaniu został w istotny sposób ograniczony, co wyrażało się w eliminowaniu jego udziału w toczącym się postępowaniu. Zwrot "strona nie brała udziału w postępowaniu" rozumieć należy bowiem jako brak udziału strony w jakimkolwiek stadium postępowania oraz jako brak udziału strony w czynnościach procesowych, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Strona postępowania administracyjnego ma bowiem prawo do zadawania pytań świadkom, biegłym i innym stronom postępowania, może składać wszelkie wyjaśnienia oraz zgłaszać na poparcie swoich twierdzeń nowe wnioski dowodowe, a w tym kontekście zasadnie wskazać należy, iż organ administracji uwzględnia żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu, chyba, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 78 § 2 kpa – znamienne jest przy tym, iż w kontekście wskazanych podstaw odmowy uwzględnienia żądania strony jest nie zgłoszenie go w toku przeprowadzania dowodów, które w wyżej wskazanym zakresie przeprowadzane były przecież bez udziału skarżącego. W przekonaniu Sądu, wskazane ograniczenie prawa strony do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, nie pozostają bez wpływu na dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, zwłaszcza, że przecież okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 kpa). W świetle wskazanych naruszeń przepisów postępowania wyrażających się w ograniczeniu prawa skarżącego do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również w kontekście zaniechania przed wydaniem decyzji umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów i braku wskazania przyczyn, dla których odstąpiono od realizacji tej zasady (art. 10 § 1 i 3 kpa), gdy skonfrontować je dyspozycją przepisu art. 81 kpa, podnieść należy, iż ustalone okoliczności faktyczne, na które powołuje się organ administracji I i II instancji muszą być pod względem procesowym poddane w wątpliwość, jakkolwiek jak podkreślono organ administracji w kolejnej fazie postępowania zmierzał do eliminowania tego rodzaju uchybie, nie dość jednak konsekwentnie, jak wyżej już wskazano. Ponadto niezależnie od wyżej wskazanych okoliczności uzasadniających stanowisko o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, odnieść się należy do pozostałych. W tym względzie, w przekonaniu Sądu, istotną jest kwestia związana z wydaną skarżącemu N.S. w 1980 r. decyzją na remont budynku inwentarskiego znajdującego się na jego działce zwłaszcza, gdy skonfrontować ją z uchwałą Rady Gminy w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy J. z 23 marca 1987 r. Kwestia ta ma bowiem dwojakiego rodzaju znaczenie. W tym względzie nie sposób nie ustrzec się refleksji, iż fakt objęcia wsi J. ochroną konserwatorską zabytkowego układu urbanistycznego wsi w 1987 r. nie może pozostawać bez wpływu na wybudowane wcześniej obiekty budowlane, co winno podlegać przecież szczególnie wnikliwemu wyjaśnieniu. Ponadto, w kontekście kwestii odnoszącej się do budowy ściany oddzielenia przeciwpożarowego i niemożności jej realizacji w związku z brakiem stosownych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego o dopuszczalności sytuowania obiektów w granicach działek, na co powołuje się organ administracji stwierdzić należy, iż nie została ona należycie wyjaśniona. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego "Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu oraz art. 37 Prawa budowlanego. [...]" (wyrok NSA z 11 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 295/96; podobnie wyrok NSA z 7 czerwca 19999 r. sygn. akt IV SA 926/97). W tym kontekście, nie budzi, więc wątpliwości, iż podstawą kontroli Sądu zgodności orzeczeń administracyjnych dotyczących wykorzystania terenu pod budownictwo - w tym przypadku wybudowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego – z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być wyłącznie ustalenia określające zagospodarowanie przestrzenne obszaru wyrażone zarówno w formie rysunku jak i tekstu. Zadość tym wymogom nie czyni mało czytelna dokumentacja zawarta w aktach sprawy, co w kontekście braku możliwości odniesienia się Sądu do podstaw kontroli zaskarżonej decyzji w tym zakresie, skutkuje uznaniem, iż sprawa w tym względzie nie może być uznana za wyjaśnioną w stopniu niezbędnym dla jej rozstrzygnięcia, co prowadzi do wniosku o mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów art. 7 i 77 kpa. Ponadto, zwrócić uwagę należy również na inne kwestie mające wpływ na treść rozstrzygnięcia Sądu, a przekonujące o zasadności stanowiska wyrażającego się w uznaniu o naruszeniu przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, iż doszło z urzędu do zawieszenia postępowania w sprawie (k.23). Tymczasem, poza informacją zawartą na karcie 28 akt sprawy, jak również poza stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji akta sprawy nie zawierają udokumentowanych w należyty sposób rozstrzygnięć świadczących o tym, iżby miało dojść, czy to do uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania w toku kontroli instancyjnej, czy to do uchylenia tej decyzji w trybie art. 132 kpa, o czym miałoby świadczyć pismo znajdujące się w aktach sprawy na karcie 28 i w konsekwencji podjęcia zawieszonego postępowania. W świetle wyżej formułowanych ocen skutkujących również uznaniem zasadności skargi M.T., zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które należy wyeliminować przy ponownym rozpatrywaniu sprawy i dokonywaniu w niej ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, podlegały uchyleniu. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.