II SA/Lu 144/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca ), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi A.K. FU-H "[...]" Skup Złomu i Metali Kolorowych na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w związku ze składowaniem odpadów I. uchyla pkt. 3 zarządzenia pokontrolnego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, który nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, II. w pozostałym zakresie skargę oddala, III. zasądza na rzecz A.K. FU-H "[...]" Skup Złomu i Metali Kolorowych od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...]r. ([...]), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 12 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2002 r., nr 112, poz. 982 ze zm.) nałożył na A.K. F-UH "[...]" Skup Złomu i Metali Kolorowych obowiązek zaprzestania przyjmowania odpadów do momentu uzyskania zezwolenia na ich zbiórkę i transport (do dnia uzyskania zezwolenia), zaprzestania prowadzenie demontażu przedmiotów wyposażenia i części pochodzących z pojazdów (niezwłocznie) oraz przekazanie nagromadzonych odpadów do zagospodarowania firmom posiadającym stosowne zezwolenia w zakresie ich przetwarzania (do dnia 15 grudnia 2006 r.) wraz z obowiązkiem poinformowania Inspektora o wykonaniu tych zarządzeń. W uzasadnieniu organ powołał się na kontrolę przeprowadzoną w dniu 8 listopada 2006 r., z której wynikało prowadzenie powyższych działań oraz obecność odpadów pochodzących z demontażu oraz zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego. Organ wskazał, iż powyższy stan jest sprzeczny z art. 7, art. 8 i art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz. 628 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. nr 25, poz. 1458). A.K. wezwała Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie dotyczyło naruszenia przepisów art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz art. 5 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji i zawierało żądanie zawieszenia zarządzenia o zaprzestaniu przyjmowania odpadów do czasu uzyskania zezwolenia, uchylenia zarządzenia w zakresie zaprzestania demontażu wyposażenia i części pochodzących z pojazdów oraz uchylenie zarządzenia w zakresie przekazania odpadów do zagospodarowania firmom posiadającym stosowane zezwolenia w zakresie ich przetwarzania. W uzasadnieniu A.K. wskazała na protokół kontroli z dnia 8 listopada 2006 r., z którego wynika, iż na terenie przedsiębiorstwa nie znajdują się kompletne pojazdy przeznaczone do demontażu, a jedynie elementy i części pochodzące z demontażu, naprawy i konserwacji pojazdów. Twierdzi, iż nie jest w jej firmie prowadzona rozbiórka elementów pochodzących z pojazdów, a części samochodowe mogą stanowić trudne do "wyłapania" fragmenty odpadów przywożonych przez klientów. Wniosek o zawieszenie uzasadniony jest tym, że zwróciła się do właściwego organu o wydanie zezwolenia. Wnosząca wezwanie stwierdza także, iż zastosowała się do nałożonego zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] r. obowiązku zaprzestania przyjmowania do punktu skupu urządzeń elektrycznych i elektronicznych. Organ w odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia 29 grudnia 2006 r. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zarządzeniu pokontrolnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.K. zarzuciła zarządzeniu pokontrolnemu naruszenie art. 7 i art. 8 ustawy o odpadach oraz art. 5 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności czynności. Skarżąca przedstawiła wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu 8 listopada 2006 r. Wyjaśniła, iż prowadzi swoją działalność na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w zakresie zbierania odpadów. Działalność polega na poddawaniu odpadów procesowi odzysku, a gdy to nie jest możliwe – na przekazywaniu ich firmom, które zajmują się ich unieszkodliwianiem. Skarżąca wskazuje, iż nie narusza przepisów ustawy o ochronie środowiska. Na terenie firmy nie jest natomiast prowadzony demontaż pojazdów lub rozbiórka elementów pochodzących z pojazdów. Nie zostało to także stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli. Ponadto, organ nie podał, który punkt art. 5 ustawy o recyklingu został naruszony. Nie zbiera bowiem ani nie prowadzi demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji, a takich pojazdów dotyczy art. 5 ustawy. Taki demontaż nie pokrywa się ze stwierdzonym przez organ demontowaniem przedmiotów wyposażenia i części pojazdów. Rozbiórki nie wykazała także wcześniejsza kontrola (z dnia 12 października 2006 r.) Inspekcji Ochrony Środowiska – Delegatura w B.P. Skarżąca wskazuje także, iż prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów bez zezwolenia wynikało z tego, iż żaden organ nie pouczył jej o tym wymogu. Żaden organ też dotąd zezwolenia od niej nie wymagał. Aktualnie wystąpiła o uzyskanie takiego zezwolenia. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, odwołując się do treści przepisów stanowiących podstawę zarządzenia pokontrolnego oraz do dotychczasowego przebiegu postępowania. Skarżąca wniosła w dn. 28 marca 2007 r. o wstrzymanie wykonania zarządzenia pokontrolnego. Sąd postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2007 r. wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Kognicja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obejmuje, na gruncie art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, polegającą na badaniu działań administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie to dotyczy poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, wraz z przepisami formułującymi normę kompetencyjną, upoważniającą określony organ administracji do działania. Kontrola sądowa, na gruncie art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) obejmuje m. in. decyzje administracyjne, postanowienia oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dotyczy zatem także zarządzeń pokontrolnych, wydawanych na podstawie art. 12 ustawy z dn. 12 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2002 r., nr 112, poz. 982 ze zm.). W ocenie sądu zarządzenie pokontrolne, wydane w sprawie, będącej przedmiotem rozpatrywanej skargi opiera się na poprawnie zinterpretowanej normie kompetencyjnej, skierowanej w zakresie udzielenia kompetencji do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Art. 9 ust. 1 ustawy z dn. 12 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2002 r., nr 112, poz. 982 ze zm.) upoważnia m. in. wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do przeprowadzenia kontroli, dotyczącej przestrzegania wymagań ochrony środowiska, wskazując w ust. 2 i ust. 3 tego przepisu szczegółowe działania kontrolne, do przeprowadzenia których uprawniony jest organ kontrolujący. Bezpośrednia norma kompetencyjna dla inspektora wojewódzkiego do wydania zarządzenia pokontrolnego wynika z treści art. 12 ust. 1 tej ustawy, na gruncie którego, inspektor ten może także, na podstawie odrębnych przepisów, wydać decyzję administracyjną oraz wszcząć egzekucję. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne odwoływało się w swojej treści do przepisów art. 7, art. 8 i art. 28 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz. 628 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. nr 25, poz. 1458). Art. 7 ustawy o odpadach określa sposób postępowania posiadacza odpadów, wskazując na zasady gospodarowania odpadami, wymagania ochrony środowiska oraz plany gospodarki odpadami (ust. 1). W ust. 2 i ust. 3 określony jest w tym przepisie sposób działania posiadacza odpadów, ustalający kolejność i warunki ich odzysku oraz unieszkodliwiania. Z kolei art. 8 ustawy o odpadach formułuje generalny zakaz postępowania z odpadami w sposób sprzeczny z przepisami ustawy oraz przepisami o ochronie środowiska. Istotny dla treści zarządzenia pokontrolnego jest w szczególności przepis art. 28 tej ustawy, który w ust. 1 określa obowiązek podmiotu prowadzącego działalność z zakresie zbierania odpadów oraz w zakresie transportu odpadów, sprowadzający się do uzyskania zezwolenia. Samo zbieranie odpadów zdefiniowane jest w art. 3 ust. 3 pkt 23 ustawy, jako każde działanie (w szczególności polegające na umieszczaniu w pojemnikach, segregowaniu i magazynowaniu odpadów), które ma na celu przygotowanie ich do transportu do miejsc odzysku lub unieszkodliwienia. Na gruncie ustalonego stanu faktycznego w postępowaniu poddanym kontroli sądu na skutek złożenia niniejszej skargi nie budzi wątpliwości, iż strona skarżąca prowadzi działalność w zakresie zbierania odpadów oraz że nie legitymuje się odpowiednim zezwoleniem na prowadzenie tej działalności. Strona skarżąca wyjaśniała, iż jest w trakcie starania się o takie zezwolenie, przy czym starania te miały miejsce także w momencie składnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie sądu, w kontekście braku zezwolenia, należało pkt 1 zarządzenia pokontrolnego, nakazujący zaprzestanie przyjmowania odpadów do momentu uzyskania zezwolenia na ich zbiórkę oraz transport, ocenić jako zgodny ze wskazanymi wyżej przepisami prawa. Nie zmienia tej oceny fakt, iż organ w zarządzeniu pokontrolnym nie wskazał na ust. 1 przepisu art. 28 ustawy, lecz ogólnie na art. 28 tego aktu. Uchybienie powyższe nie miało jednak wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Na gruncie wskazanych przepisów należy także ocenić jako zgodne z wyinterpretowanymi normami, to rozstrzygnięcie zarządzenia pokontrolnego, które nakazuje skarżącej zaprzestanie prowadzenia demontażu przedmiotów wyposażenia i części pochodzących z pojazdów. Obecność takich przedmiotów oraz części pochodzących z pojazdów została bowiem stwierdzona w toku kontroli, przeprowadzonej w dniu 24 października 2006 r. (k. 10-13). Nie była też kwestionowana przez stronę skarżącą. Skarżąca w skardze sama wskazała, iż w swojej działalności dąży do odzysku tych przedmiotów, a jeśli to nie jest możliwe – do ich unieszkodliwienia. Nie wskazała wprawdzie sposobu unieszkodliwienia, jak też nie określiła na czym polegał odzysk. Nie odniósł się też do tego organ w zarządzeniu pokontrolnym. Prowadzenie natomiast działalności polegającej na odzysku i unieszkodliwianiu jest także uwarunkowane uzyskaniem odpowiedniego zezwolenia (art. 26 ust. 1 ustawy). Biorąc pod uwagę treść wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym przepisów: art. 7 ustawy o odpadach, określających szczególne wymogi w zakresie odzysku i unieszkodliwiania odpadów oraz art. 28 ust. 1 tej ustawy, odwołującego się do przepisów art. 31 ust. 1, 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 1a i ust. 4 tej ustawy, które z kolei określają wymogi posiadacza i wytwórcy odpadów w zakresie kombinacji uzyskiwania różnych zezwoleń w zakresie zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów w zależności od statusu i rodzaju działalności, w kontekście celu demontażu, określonego przez samą skarżącą jako odzysk (na który także nie posiada zezwolenia), nie dałoby się racjonalnie usprawiedliwić takiej oceny zarządzenia pokontrolnego, w wyniku której działalność skarżącej, polegająca na demontażu przedmiotów i części pochodzących z pojazdów mogłaby być dalej prowadzona, mimo braku zezwolenia na zbieranie (przyjmowanie) odpadów. Organ zatem zasadnie zawarł i określił pkt 2 w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym obowiązek zaprzestania demontażu, mimo braku wyczerpującego wyjaśnienia związku pomiędzy demontażem a brakiem zezwolenia na zbieranie odpadów czy też pomiędzy demontażem a odzyskiem czy nawet unieszkodliwianiem, na które to czynności wskazała sama skarżąca. Nakazanie zaprzestania demontażu jest zatem logicznie uzasadnioną konsekwencją zakazu przyjmowania odpadów. Demontaż, na który wskazuje organ jest bowiem tak bezpośrednio związany ze zbieraniem, na które skarżąca nie miała zezwolenia oraz, co pozostaje w logicznym związku, z przygotowaniem do odzysku lub unieszkodliwienia, na które skarżąca także nie miała zezwolenia, że nakaz zaprzestania jego prowadzenia jest uzasadniony. Niezależnie od związku logicznego, w przypadku pozostawienia możliwości demontażu, wobec zakazu przyjmowania, utrudniona byłaby jakakolwiek kontrola zakresu pozostawionej możliwości demontażu, a w szczególności zbadanie, czy demontaż ten dotyczy części już przyjętych wcześniej czy też dotyczy on części nowych. Konkluzja powyższa, opierająca się także, niezależnie od wskazanej wyżej argumentacji dotyczącej relacji demontażu i odzysku, na wnioskowaniu, wskazującym na potrzebę nakazania zaprzestania demontażu jako tego działania, które prowadzić może do bezskuteczności kontroli nakazu dającego się bezpośrednio wyprowadzić z danego przepisu prawnego (nakazu zaprzestania zbierania odpadów bez zezwolenia, do czasu jego uzyskania), znajduje oparcie w zasadach racjonalnego rozumowania mimo, że organ nie odniósł się do niej w sposób bezpośredni w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego. W zarządzeniu tym organ wskazał ponadto na nie mający związku ze stwierdzonym stanem faktycznym art. 5 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. nr 25, poz. 1458). Po pierwsze dlatego, że ustawa ta dotyczy pojazdów wycofanych z eksploatacji, a w ramach kontroli nie stwierdzono jakiegokolwiek związku prowadzonej działalności przez skarżącą z pojazdami wycofanymi z eksploatacji. Po drugie, że w toku kontroli nie stwierdzono, w zakresie prowadzonej przez skarżącą działalności, obecności nie tylko pojazdów wycofanych z użytku ale w ogóle całych pojazdów (stwierdzono jedynie obecność przedmiotów wyposażenia i części pochodzących z pojazdów). Po trzecie wreszcie, że nie wskazując na odpowiedni fragment art. 5 tej ustawy i nie rozwijając argumentacyjnie przesłanki powołania tego przepisu dla odpowiedniego fragmentu zarządzenia, organ w zarządzeniu pokontrolnym nie powiązał jego treści z tak określoną podstawą prawną. Uchybienie powyższe, zwłaszcza w kontekście stwierdzenia obecności przedmiotów wyposażenia i części pochodzących z pojazdów na terenie skupu, m. in. z tego powodu, że nie miało wpływu na treść zarządzenia pokontrolnego, nie zmienia konkluzji oceny prawnej treści pkt 2 tego zarządzenia tak, aby dyskwalifikowało zasadność nakazu zaprzestania prowadzenia demontażu przedmiotów wyposażenia i części pochodzących z pojazdów. Nieuzasadniony jest natomiast nakaz zawarty w pkt 3 zarządzenia pokontrolnego. Nie jest on uzasadniony formalnie, co wiąże się z podnoszoną już wcześniej lakonicznością całości uzasadnienia. Istotniejszy jest natomiast brak określenia w zarządzeniu podstaw do sformułowania takiego nakazu oraz brak reguły, na podstawie której taki nakaz można byłoby wyprowadzić, wykorzystując odpowiednie rozumowanie. Ingeruje on bowiem daleko głębiej niż punkty poprzednie zarządzenia, i to nie tylko w bezpośrednią działalność skarżącej, ale także w jeszcze inne składniki stanu prawnego, z tą działalnością się wiążące. Stwierdzić należy przede wszystkim, i to stanowi odmienność w stosunku do poprzednich składników oceny prawnej sądu, że żaden ze wskazanych przepisów prawnych nie stanowi podstawy do nałożenia obowiązku przekazania odpadów do zagospodarowania firmom posiadającym stosowne zezwolenia w tym zakresie. Organ nie tylko nie wskazuje na taki przepis, ale nie poświęca uzasadnieniu nałożenia tego obowiązku żadnej argumentacji. O ile dwa pierwsze nakazy znajdują podstawę, chociaż niekiedy nie bezpośrednią, w powołanych przepisach, o tyle w odniesieniu do przekazania nagromadzonych odpadów, nawet pośredniego związku nie można stwierdzić. Jak wskazał przedstawiciel organu na rozprawie, nie były przeprowadzane żadne badania odnośnie do stwierdzenia szkodliwości oddziaływania nagromadzonych odpadów na środowisko. Nie zostało zatem stwierdzone bezpośrednie niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody, które mogłoby uzasadniać tak jednoznaczne i radykalne środki. Potencjalne oddziaływanie, gdyby dało się je stwierdzić, może być, w ocenie sądu, wyeliminowanie poprzez odpowiednie zabezpieczenie odpadów. Taki nakaz byłby zrozumiały i poprawny, jeśli wskazana byłaby jego podstawa prawna. Zbliżony treściowo, a na pewno skutkowo do nakazu przekazania nagromadzonych odpadów, nakaz usunięcia odpadów regulowany jest przez art. 34 ustawy o odpadach. Wskazuje on na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta jako podmiot, który w drodze decyzji nakazuje posiadaczowi odpadów ich usunięcie, wskazując sposób wykonania decyzji. Zawarty w zarządzeniu pokontrolnym nakaz przekazania odpadów jest w istocie (funkcjonalnie) nakazem ich usunięcia, tyle że właściwy przepis przewiduje dla usunięcia odpadów formę decyzji i powierza jej podjęcie innemu organowi. W ocenie sądu nie można także zapominać, iż formułując nakaz przekazania odpadów należało rozważyć, czy nie stanowi to ingerencji w prawo własności prowadzącego przedsiębiorstwo. Organ nie dostrzegł zupełnie tego zagadnienia. Taka ingerencja musiałaby wziąć pod uwagę konstytucyjną (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) zasadę ochrony własności, zezwalającą na ingerencję jedynie w przypadkach przewidzianych przez ustawę. Tym bardziej zatem musiałaby temu towarzyszyć ustawowa podstawa prawna. Nie jest jasne na gruncie zarządzenia pokontrolnego, w jakiej formie prawnej odbywa się zbieranie odpadów (w szczególności czy wiąże się to z przejściem ich własności na zbierającego). Nie jest jednak także na gruncie tego zarządzenia jasne, na jakiej drodze cywilnoprawnej (czy też innej) miałoby to nakazane przekazanie nastąpić oraz co należałoby przedsięwziąć (zwłaszcza ze strony podmiotu prowadzącego działalność), gdyby firma mająca stosowane zezwolenia nie mogła (lub nie chciała) takich odpadów przyjąć. Decydujący dla wyniku oceny prawnej zarządzenia w tym punkcie jest jednak brak wskazania bezpośredniej podstawy prawnej dla nałożenia obowiązku w pkt 3 zarządzenia pokontrolnego, co wiąże się także z ogólniejszym uchybieniem odnośnie do sposobu uzasadnienia tego aktu, nie tylko lakonicznego w swej formie i treści, ale ponadto nie spełniającego wszystkich warunków określonych w art. 107 § 3 kpa. W toku ponownego rozpoznania konsekwencji pozostawania odpadów na terenie punktu skupu organ uwzględni wskazane wyżej potrzeby zbadania wpływu odpadów na środowisko, wskaże w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 3 kpa na podstawę prawną oraz rozważy formę prawną, w jakiej należałoby podjąć ewentualne działania w tym względzie, biorąc także pod uwagę całokształt wskazanej wyżej sytuacji prawnej, obejmujący odniesienie do stanu własności czy posiadania odpadów. W związku z powyższym, biorąc pod uwagę wskazane wyżej uchybienia w zakresie pkt 3 tego zarządzenia, na podstawie art. 146 § 1 ustawy p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchyla w zakresie tego punktu zaskarżone zarządzenie pokontrolne. Jednocześnie biorąc pod uwagę jednoznacznie stwierdzony brak zezwolenia skarżącej na zbieranie odpadów, oraz związek działalności polegającej na demontażu ze zbieraniem i odzyskiem na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę na zarządzenie w pozostałym zakresie oddala. O braku wykonalności zarządzenia pokontrolnego w zakresie uchylonego jego pkt 3 do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na gruncie art. 206 ustawy p.p.s.a. Przepis ten upoważnia sąd w razie częściowego uwzględnienia skargi, do zasądzenia na rzecz strony skarżącej zwrotu części kosztów. Biorąc pod uwagę jedynie częściowe uwzględnienie skargi, a także fakt wcześniejszego wstrzymania wykonania zaskarżonego zrządzenie pokontrolnego, co zniwelowało możliwe skutki finansowe dla strony skarżącej, Sąd przyznał zwrot kosztów w połowie wniesionego wpisu od skargi.