II SA/Lu 144/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 6 października 2022 r., znak: GN-V.7511.5.2022.AG w przedmiocie odmowy prawa wglądu do dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty Kraśnickiego z dnia 25 sierpnia 2022 r., znak: Gn.6824.2.2.2022 II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz A. Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Zaskarżonym do sądu postanowieniem z dnia 6 października 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia A. Z. (dalej jako: skarżąca), Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Kraśnickiego z dnia 25 sierpnia 2022 r., w przedmiocie odmowy prawa wglądu do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy dotyczącej postępowania o uznanie za mienie gromadzie nieruchomości w gm. A., Obręb O., oznaczonej jako działka nr [...] i nr [...]. Stan sprawy przedstawia się następująco: Starosta Kraśnicki postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2022 r. odmówił A. Z. prawa wglądu do akt postępowania dotyczących uznania dziełek nr [...] za mienie gromadzkie. W uzasadnieniu powołując się na przepisy kodeksu postępowania administracyjnego Starosta podkreślił, że skarżąca nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem organu I instancji brak przymiotu strony uniemożliwia skarżącej dostęp do akt postępowania prowadzonego na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 140, dalej jako ustawa). W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła, że organ bezpodstawnie odmówił jej dostępu do akt postępowania, gdyż przysługuje jej status strony w postępowaniu o uznaniu przedmiotowych działek za mienie gromadzkie. Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem z dnia 6 października 2022 r. znak: GN-V.7511.5.2022.AG Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego, orzekający w kontrolowanym postępowaniu organ I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gromadzkich. W obszernym uzasadnieniu Wojewoda Lubelski przedstawił dokładnie stan faktyczny i prawny sprawy. Organ uznał, że skarżąca nie jest w stanie wykazać swojego interesu prawnego, a okoliczności sprawy wskazują jedynie na posiadanie przez nią interesu faktycznego. W skardze do sądu administracyjnego z dnia 18 października 2022 r. na postanowienie Wojewody, A. Z. podniosła zarzuty naruszenia: 1. prawa materialnego, tj. art 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. - przez odmowę uznania skarżącej za stronę postępowania w sprawie wglądu do dokumentów z akt postępowania o uznanie za mienie gromadzkie nieruchomości, mimo iż postępowanie to narusza jej uprawnienia wynikające z prawa własności należących do niej działek nr [...], [...]; 2. przepisów postępowania, tj.: art. 7, art.8 , art. 77 § 1, art. 78, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 i art. 144 k.p.a. przez niewywiązanie się przez Wojewodę Lubelskiego z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przez niezebranie całego oraz nierozpatrzenie już zebranego materiału dowodowego i niedokonanie jego wszechstronnej, całościowej oceny, a także nie odniesienie się do dokumentów przedstawionych przez stronę, w tym niewyjaśnienie, dlaczego organ nie przeprowadził dowodu z dokumentów przedstawionych przez stronę, względnie odmówił tym dokumentom mocy dowodowej - co doprowadziło do błędnego uznania, iż skarżąca nie dysponuje interesem prawnym w sprawie; 3. Konstytucji RP- naruszenie art. 21 ust. 1, art 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 naruszające zasady ochrony własności poprzez odmowę dostępu do dokumentów, dot. postępowania które w znacznym stopniu narusza prawo własności skarżącego, ponieważ część działek objęta wnioskiem o uznanie za mienie gromadzkie należy do skarżącej, w tej sprawie toczy się postępowanie o sygn. I C [...] przed Sądem Okręgowym w K. I Wydział Cywilny; 4. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania na czas trwania postępowania I C [...] przed Sądem Rejonowym, I Wydział Cywilny w K. o naruszenie posiadania oraz uznanie, że zagadnienie to nie ma wpływu na sprawę o uznanie działek za mienie gromadzkie. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody Lubelskiego z dnia 6 października 2022 r. oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty Kraśnickiego z dnia 25 sierpnia 2022r. - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.; 2. zobowiązanie organu, przed którym toczy się postępowanie o uznanie działek za mienie gromadzkie do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w K., 1 Wydział Cywilny sygn. [...]- na podstawie art. 145a p.p.s.a.; 3. zobowiązanie organu przed którym toczy się postępowanie o zawieszenie postępowania na podstawie art 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania administracyjnego o rozgraniczenie przed Urzędem Miasta w A. w związku zainicjowaniem przeze skarżącą takiego postępowania w zakresie granic jej działek m.in. z działką będącą we władaniu gminy a której dotyczy spór w zakresie mienia gromadzkiego; 4. zasądzenia na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi oraz piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2022 r. skarżąca przedstawiła liczne argumenty, które jej zdaniem, stanowiły podstawę do uznania jej za stronę w postepowaniu dotyczącym uznania działek nr [...] oraz [...] za mienie gromadzkie. Skarżąca wskazała na szereg nieprawidłowości w działaniu Staroty Kraśnickiego oraz Burmistrza A. w ramach rozpatrywania jej wniosku o dostęp do akt sprawy oraz w samym postępowaniu głównym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie została wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięte jest także postanowienie wydana w pierwszej instancji, należało uchylić również i te postanowienie, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kluczowym elementem sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy A. Z. przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie wszczętej na wniosek Burmistrza A. z dnia 28 stycznia 2022 r. o uznanie za mienie gromadzkie dziełek, w tym nr [...] położonych w obrębie O.. Z niespornych ustaleń, opartych na dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że działki nr [...] oraz nr [...] znajdują się we władaniu Gminy A. na zasadach samoistnego posiadania oraz są użytkowane jako drogi gminne. Skarżąca uważa natomiast, że obie te działki stanowią część jej nieruchomości i pomimo znajdowaniu się w posiadaniu przez Gminę A. nigdy nie stanowiły mienia gromadzkiego w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zdaniem tut. Sądu, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez organy administracji publicznej obu instancji, należy uznać, że A. Z. przysługuje status sprawy w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na wniosek Burmistrza A. przez Starostę Kraśnickiego w sprawie uznania działki nr [...] oraz nr [...] za mienie gromadzkie. Sąd jednocześnie podkreśla, że poza zakresem badanej sprawy o charakterze typowo procesowym – odnoszącym się jedynie do problematyki dostępu do akt postępowania – leży merytoryczne rozpatrzenie wniosku o uznanie wskazanych działek za mienie gromadzkie, a tym samym również problematyka zawieszenia tego postępowania przez Starostę Kraśnickiego. W ramach skargi na postanowienia wydane przez Starostę oraz Wojewodę w trybie art. 74 § 2 k.p.a. Sąd nie jest władny odnieść się do zarzutów dotyczących postępowania głównego, a jedynie bada zasadność odmowy dostępu do akt postępowania administracyjnego. Odnosząc się do istotny sprawy należy przywołać treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych (co wskazywały również organy administracji) wynika, że interes prawny w rozumieniu powołanego przepisu powinien wynikać przede wszystkim z norm materialnego prawa administracyjnego, przy czym nie jest wykluczone, aby interes ten opierać na normach znajdujących się w innych gałęziach prawa, w tym w szczególności na normach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności. (por. wyrok NSA z 8.12.2022 r., II OSK 1998/21, LEX nr 3501944, wyrok NSA z 22.06.2022 r., II OSK 1075/21, LEX nr 3362039.). Dla uznania, że podmiot legitymuje się interesem prawnym istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. (wyrok NSA z 20.03.2008 r., I OSK 2016/06, LEX nr 505371) Postępowanie administracyjne prowadzone przez Starostę Kraśnickiego zostało wszczęte i toczy się na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zgodnie z tym przepisem starosta wydaje decyzję o ustaleniu, które spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3, stanowią mienie gromadzkie, natomiast stosownie do art. 8 ust. 6 ustawy decyzję o ustaleniu, które nieruchomości stanowią mienie gromadzkie, podaje się do wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza wywieszając w urzędzie gminy oraz w starostwie powiatowym na okres 14 dni, a także zamieszcza się w Biuletynie Informacji Publicznej gminy i powiatu oraz w prasie lokalnej. Istotą postępowania prowadzonego na podstawie art. 8 ust. 1 ustaw jest ustalenie, czy określone nieruchomości w dniu 5 lipca 1963 r. stanowiły mienie gromadzkie. Postępowanie to, a przede wszystkim uznanie określonych nieruchomości za mienie gromadzkie może następnie prowadzić do komunalizacji nieruchomości. Specyfiką postępowania prowadzonego na podstawie powyższego przepisu jest ustalenie, czy określona nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie, czy też była własnością innych podmiotów, w tym czy była własnością prywatną. Jeżeli bowiem nieruchomość nie spełnia warunków do uznania za mienie gromadzkie Starosta nie ma podstaw do wydania pozytywnej decyzji. W interesie podmiotów, które twierdzą, że dana nieruchomość nie stanowiła mienia gromadzkiego jest więc uczestniczenie w postępowaniu i przedstawianie własnych argumentów. Sam fakt, że A. Z. nie dysponuje dokumentami świadczącymi, że jest właścicielem działek nr [...] nie może wykluczać ją z kręgu stron postępowania. Dla ustalenia interesu prawnego konkretnego podmiotu w tego rodzaju postępowaniach pomocna może być treść art. 8 ust. 6 ustawy, która dotyczy kwestii doręczania decyzji ustalającej. Skoro natomiast doręcza sią ją w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, to mieszkańcy wsi, na terenie której leżą działki będącej przedmiotem postępowania ustalającego, szczególnie, jeżeli graniczą one z należącymi do nich nieruchomościami mogą być uznane za strony postępowania. Interes prawny tych podmiotów wynika zarówno z art. 8 ust. 1 ustawy, jak i z przepisów dotyczących ochrony własności określonych w kodeksie cywilnym w szczególności z art. 140 k.c. W tym więc zakresie rację ma skarżąca, że powinna być uznana za stronę postępowania, z czego następnie wynika prawo dostępu do akt postępowania. Wniosek ten nie wpływa jednak w żaden sposób na końcowy wynik postępowania prowadzonego przez Starostę Kraśnickiego w sprawie uznania za mienie gromadzkie. Kwestia postępowania głównego, co już wskazano, leży poza zakresem kontroli Sądu prowadzonej w przedmiotowej sprawie dostępu do akt. W sprawach postępowań prowadzonych na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy prezentowane jest przez sądy administracyjne stanowisko wskazujące na konieczności uznania za strony postępowania osób, które nie mają udziału we wspólnocie gruntowej, ale twierdzą, że wspólnota gruntowa obejmuje grunty stanowiące ich własność. (wyrok WSA w Warszawie z 27.05.2020 r., IV SA/Wa 93/16, LEX nr 3043082.) Pomimo, że pogląd powyższy został zaprezentowany w sprawie o odmiennym stanie faktycznym, można go odnieść również do niniejszej sprawy. Jeżeli bowiem strona twierdzi, że działki będące przedmiotem postępowania o ustalenie mienia gromadzkie stanowią jej własnością, to z przepisów odnoszących się do ochrony własności należy przyznać takim podmiotom status strony w tym postępowaniu. Sam fakt uznania konkretnego podmiotu za stronę tego typu postępowania w żaden sposób nie przesądza o jego ostatecznym rozstrzygnięciu. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (100 zł).