II SA/Lu 145/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] października 2011r. Zastępca Dyrektora Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w L. stwierdził brak uprawnień B. R. do świadczeń rodzinnych w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. na dzieci M. R., P. R. i A. R., uznał wypłacone za ten okres świadczenia w kwocie 2358 złotych za nienależnie pobrane i zażądał ich zwrotu wraz z odsetkami w kwocie 1613 zł 20 gr. na dzień wydania decyzji z dalszymi odsetkami w wysokości 84 gr za każdy kolejny dzień następujący po dniu wydania decyzji do dnia spłaty. W uzasadnieniu decyzji podano, że w powołanym okresie mąż zobowiązanej, J. R., pracował w Irlandii, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy wspólnotowe, dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w ramach UE, EWG i Szwajcarii. Zgodnie z art. 10 ust. 1. lit. a Rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/ 72 z dnia 21 marca 1972r. dotyczącego wykonywania Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. WE NR L 149 z dnia 5 lipca 1971 r. z późn. zm.), prawo do świadczeń rodzinnych lub zasiłków rodzinnych należnych zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym nabycie prawa do świadczeń lub zasiłków nie jest uzależnione od warunku ubezpieczenia, zatrudnienia lub prowadzenia działalności na własny rachunek, jest zawieszone, jeżeli w tym samym czasie i dla tego samego członka rodziny przyznane są świadczenia tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego lub w zastosowaniu z art. 73,74,77 lub 78 rozporządzenia, do wysokości tych świadczeń. Zgodnie z dyspozycją art. 12 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 nie można przyznać, ani zachować prawa do kilku świadczeń tego samego rodzaju za ten sam okres ubezpieczenia obowiązkowego. Z formularza z dnia 23 sierpnia 2010 r. przekazanego do Ośrodka przez właściwą instytucję irlandzką - Social Welfare Services, wynika iż J. R. w okresie od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. na terenie Irlandii został przyznany w pełnej wysokości zasiłek rodzinny na dzieci. W związku z tym, iż właściwa instytucja irlandzka przyznała zasiłek rodzinny, nastąpiła kumulacja prawa do świadczeń rodzinnych. Wobec powyższego świadczenia rodzinne wypłacone B. R. uznano za nienależnie pobrane, gdyż Irlandia była państwem pierwszeństwa do wypłaty świadczeń rodzinnych. Powyższe rozstrzygniecie wynika z art. 30 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 ustawy , za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., podzielając stanowisko organu I instancji, jego rozstrzygnięcie utrzymało w mocy. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 1 lit. u) i) rozporządzenia nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we wspólnocie (Dz.U.WE.L 149 z 05.07. 1971 r., str.2, z późn. zm ) do celów tego rozporządzenia określenie "świadczenie rodzinne" oznacza wszelkie świadczenia rzeczowe lub pieniężne, wyrównujące koszty utrzymania rodziny zgodnie z ustawodawstwem określonym w art. 4 ust. 1 lit. h), z wyłączeniem specjalnych zasiłków porodowych lub zasiłków z tytułu przysposobienia, określonych w załączniku II. Z kolei przepis art. 13 ust. 1 tego rozporządzenia stwierdza, że z zastrzeżeniem art. 14c i 14 f osoby, do których stosuje się rozporządzenie, podlegają ustawodawstwu tylko jednego Państwa Członkowskiego. Według ust. 2a i b tego przepisu pracownik najemny zatrudniony na terytorium jednego Państwa Członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego państwa członkowskiego lub jeżeli przedsiębiorstwo lub pracodawca, który go zatrudnia ma swoją siedzibę lub miejsce prowadzenia działalności na terytorium innego Państwa Członkowskiego, zaś osoba prowadząca działalność na własny rachunek na terytorium jednego Państwa Członkowskiego podlega ustawodawstwu tego państwa, nawet jeżeli zamieszkuje na terytorium innego Państwa Członkowskiego. W myśl art. 73 rozporządzenia pracownik najemny lub osoba prowadząca działalność na własny rachunek podlegający ustawodawstwu Państwa Członkowskiego są uprawnione, w odniesieniu do członków swojej rodziny, którzy zamieszkują terytorium innego Państwa Członkowskiego, do świadczeń rodzinnych przewidzianych przez ustawodawstwo pierwszego państwa tak, jakby zamieszkiwali oni terytorium tego państwa, z zastrzeżeniem przepisów załącznika VI. Z kolei art.10 ust.1 lit. b ppkt 1) rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972r. w sprawie wykonania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 (Dz.Urz.WE L 74 z 27.03.1942, str.1 z późno zm.) statuuje, że w przypadku świadczeń należnych zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego albo zgodnie z art. 73 lub 75 rozporządzenia osobie uprawnionej do zasiłku rodzinnego lub osobie pobierającej te świadczenia, prawo do świadczeń rodzinnych, należnych tylko zgodnie z krajowym ustawodawstwem innego Państwa Członkowskiego albo zgodnie z tymi artykułami, jest zawieszane do wysokości kwoty świadczeń rodzinnych, przewidzianych w ustawodawstwie Państwa Członkowskiego, na którego terytorium zamieszkuje członek rodziny. Z treści powołanych przepisów wynika zatem, że w sytuacji, gdy jeden rodzic pracuje, świadczenia wypłaca państwo zatrudnienia. Jeśli każde z rodziców pracuje, wówczas świadczenie wypłaca państwo, w którym mieszkają dzieci. W takiej sytuacji, jeśli w drugim państwie świadczenia są wyższe, to w Polsce jest wypłacana pełna kwota świadczeń rodzinnych (w tym ewentualnych dodatków do niego), a w drugim państwie - różnica między kwotą zasiłków. Przepisy unijne rozstrzygają więc, które państwo wypłaca świadczenie rodzinne i w jakiej wysokości w przypadku rodzin mieszkających w dwóch państwach unijnych. W świetle art. 12 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1408/71 istnieje zakaz kumulacji świadczeń rodzinnych. Powyższe oznacza, że na terenie Unii Europejskiej nie można przyznać ani zachować prawa do kilku świadczeń tego samego rodzaju. W świetle art. 23a ust.2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn zm.). w przypadku wyjazdu członka rodziny do państwa Unii Europejskiej, po wydaniu przez organ właściwy decyzji przyznającej świadczenie rodzinne, organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku, gdy marszałek w sytuacji, o której mowa w ust.2 ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów o zabezpieczeniu społecznym, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art.23a ust.5). W takim przypadku marszałek województwa wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 omawianej ustawy od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art.23a ust.6). Stosownie do art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1,2,3 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależne świadczenie rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (ust.2 pkt. 1 ) Nienależnie pobranym świadczeniem jest także świadczenie rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (ust.2 pkt.2) oraz świadczenie rodzinne wypłacone w przypadku wyjazdu członka rodziny za granicę po wydaniu decyzji za okres od dnia w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ( ust.2 pkt.3 ). W sprawie bezspornym jest, że mąż strony J. R. od 1 czerwca 2005r. pobierał na terytorium Irlandii świadczenia rodzinne na trójkę dzieci. Z pisma instytucji zagranicznej adresowanego do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w L. wynika, że odwołujący przybył i pracuje w Irlandii od 30 maja 2005r. Od 1 czerwca 2005r. przyznano mu zasiłki rodzinne na troje dzieci w kwocie 460,50 euro (na 1 i 2 dziecko w wysokości 141.60 euro, na 3 dziecko 177,30 euro), natomiast od 1 kwietnia 2006r. w wysokości 485 euro ( na 1 i 2 dziecko w wysokości 150 euro, na 3 dziecko 185 euro), co oznacza, że wystąpiło pobranie świadczenia rodzinnego na terytorium dwóch państw członkowskich, z czego państwo zatrudnienia było państwem właściwym do wypłaty świadczeń rodzinnych i wypłaciło świadczenie rodzinne, a nie państwo polskie, które od 1 czerwca 2005r. nie było właściwe do wypłacania odwołującemu świadczenia rodzinnego. Organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że strona ubiegając się o świadczenia rodzinne na terytorium Polski nie powiadomiła organu wypłacającego świadczenia, że jej mąż J. R. od 30 maja 2005r. przebywa i pracuje w Irlandii. Kolegium przypomniało, że decyzją z dnia [...] października 2010 r. organ pomocy uchylił od dnia 1 września 2005r. własną decyzję przyznającą świadczenia rodzinne i przekazał sprawę do rozpoznania organowi właściwemu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. R. wyjaśniła, że nie wiedziała o braku podstaw do pobierania zasiłku rodzinnego w Polsce podczas podjęcia zatrudnienia w Irlandii. Dowiedziała się o tym dopiero po sześciu latach. Stwierdziła, że jej sytuacja materialna uniemożliwia spłatę należności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, jednak z przyczyn innych niż w niej wskazane, a które sąd, nie będąc związany granicami skargi z mocy art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ) zobowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu. Przede wszystkim zauważyć należy, że orzekając o braku uprawnień do zasiłków i dodatków do nich oraz uznając świadczenia za nienależnie pobrane i nakazując ich zwrot organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji o zastosowaniu w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego o czym świadczy powołanie jako podstawy prawnej decyzji art.23a ust. 1,3,4 i 9 oraz art.30 ust. 1, ust.2 pkt.3 oraz ust.8 ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych ( tekst jedn. Dz. U z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zmianami ). Organ nie zwrócił jednak uwagi, że art.30 ust.2 pkt.3 za świadczenie nienależne uznaje świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust. 5 , a więc w przypadku , gdy po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nastąpi wyjazd członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ( art.23a ust.2 ). Wtedy bowiem organ właściwy występuje do marszałka województwa o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a w razie ustalenia, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego ( art.23a ust.5 ustawy ). W rozpoznawanej sprawie wyjazd męża skarżącej J. R. do Irlandii nastąpił w maju 2005r. natomiast wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych i dodatków do tego świadczenia skarżąca złożyła dopiero [...] lipca 2005r. Decyzja o przyznaniu świadczeń rodzinnych została natomiast wydana [...] września 2005r., a więc w czasie, gdy J. R. przebywał już w Irlandii. Jest oczywiste, że wbrew pouczeniu zawartym we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z dnia [...] lipca 2005r. o konieczności informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku, skarżąca nie poinformowała organu przyznającego jej świadczenie. o wyjeździe małżonka do Irlandii i podjęciu przez niego pracy, która to okoliczność z pewnością do takich zmian należy. Co więcej, we wspomnianym wniosku skarżąca potwierdziła, że na dzieci, na które ubiega się o zasiłek rodzinny, nie jest pobierany w innej instytucji zasiłek rodzinny, ani walutowy dodatek rodzinny. Tymczasem ze znajdującego się w aktach sprawy pisma instytucji irlandzkiej Social Welfare Services ( k.48 – 50 ) wynika, że irlandzki zasiłek na dzieci został przyznany J. R. od dnia 1 czerwca 2005r. czyli od miesiąca następującego po dacie zatrudnienia, w kwocie 460,50 EURO i od 1 kwietnia 2006r. w kwocie 485 EURO. Okoliczności te przez skarżącą nie były kwestionowane. W tej sytuacji organ był zobowiązany do rozważenia czy w sprawie w ogóle mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji uznanie świadczenia za nienależnie pobrane według art.30 ust.2 pkt.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec uchylenia w dniu [...] października 2010r. przez Kierownika Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. decyzji z dnia [...] września 2005r. na podstawie art. 23 a ust.5 wspomnianej ustawy, organ winien w tej sytuacji rozważyć możliwość zastosowania art.30 ust.2 pkt.2 wspomnianej ustawy, według którego za świadczenie nienależne uznaje się świadczenie przyznane lub wypłacane na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Organ odwoławczy powinien także rozważyć, że postanowieniem z dnia [...] września 2010r. Kierownik Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] września 2005r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 5 kpa. W aktach brak jest informacji o zakończeniu tego postępowania, zgodnie z art.151 kpa. W tej sytuacji mógłby bowiem ewentualnie mieć zastosowanie art.30 ust.2 pkt.4 wspomnianej ustawy. Przypomnieć trzeba, że z treści art.30 ust.2 wynika, że obowiązek zwrotu został połączony nie z samym tylko pojęciem "nienależnego świadczenia", lecz z instytucją "świadczenia nienależnie pobranego", przy czym pojęcia te nie są pojęciami tożsamymi. W orzecznictwie zwraca się bowiem uwagę, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przyjmuje się ponadto, że obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Z tego też powodu w wyroku z dnia 22 lipca 2010r. ( I OSK 619/10 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nakazanie zwrotu świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero, gdy uprawomocni się decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot przez osobę, która je pobrała. Oczywistym jest także, że organ nie wypełnił należycie dyspozycji, powołanego zresztą w decyzji art.30 ust.8 wspomnianej ustawy, według którego kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Bez wątpienia z przepisu tego wynika obowiązek organu wskazania nie tylko dat naliczania należnych odsetek, ale także podanie sposobu ich obliczania i konkretnych kwot. Brak stosownych wyliczeń także jest naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz.270) należało uchylić zaskarżoną decyzję.