II SA/Lu 145/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Referent Jacek Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia i zwrotu świadczeń nienależnie pobranych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. nr [...] Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania J. M. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia dla J. M. nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych tj. dodatku z tytułu opieki nad córką W. R. w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, przyznanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wypłaconego w okresie od dnia 2 czerwca 2015 r. do dnia 31 października 2015 r., w łącznej wysokości [...] zł oraz w przedmiocie zwrotu tych świadczeń. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] r. przyznano skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad córką w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - na okres od dnia 2 czerwca 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. w wysokości [...] zł i od dnia 1 lipca 2015 r. do dnia 31 października 2015 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po wszczęciu z urzędu postępowania - stwierdziło nieważność tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powodem stwierdzenia nieważności było to, że skarżąca nie spełniała od początku przesłanek przyznania jej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad córką w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, t.j. Dz.U. z 2015 r., poz.114 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.". Skarżąca nie pozostawała bowiem w stosunku pracy, lecz prowadziła pozarolniczą działalność gospodarczą, natomiast prawo do urlopu wychowawczego przysługuje wyłącznie pracownikowi, a więc osobie pozostającej w stosunku pracy. Skarżąca podnosiła, że urlop wychowawczy przysługuje również osobom prowadzącym działalność gospodarczą, a ona prowadzi taką działalność pod nazwą J. M. – Usługi Masażu i Pielęgnacji. W związku z koniecznością sprawowania opieki nad córką, skarżąca - zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, zawiesiła prowadzenie działalności, a zaświadczenie z ZUS z dnia 29 maja 2015 r. oraz wydruk z CEIDG przedstawiła organowi, który rozpatrywał jej wniosek o przyznanie dodatku. Okoliczności tych Samorządowe Kolegium Odwoławcze jednak nie uwzględniło i stwierdziło nieważność decyzji przyznającej dodatek. W związku z tym, kolejną decyzją z dnia [...] r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od dnia 2 czerwca 2015 r. do dnia 31 października 2015 r. ze względu na niespełnienie przesłanek tego świadczenia określonych w art. 10 ust. 1 u.ś.r. Organ podniósł, że prawo do urlopu wychowawczego jest prawem ściśle pracowniczym, wynikającym z ustawy - Kodeks pracy i przysługuje tylko pracownikom pozostającym w stosunku pracy. Za pracownika uznaje się osobę zatrudnioną na podstawie umowy, powołania, wyboru, mianowania, spółdzielczej umowy o pracę. Nabycie prawa do urlopu wychowawczego może nastąpić wskutek trwającego stosunku pracy na pisemny wniosek pracownika. W konsekwencji organ I instancji wszczął postępowanie, w wyniku którego wydał wskazaną na wstępie decyzję orzekającą o zwrocie przez skarżącą wypłaconego jej za okres od dnia 2 czerwca 2015 r. do dnia 31 października 2015 r. dodatku, jako świadczenia nienależnie pobranego. Organ w uzasadnieniu przytoczył treść przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.ś.r., z których wynika, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, przy czym za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z art. 30 ust. 2b u.ś.r., od kwot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2 pkt 1 - 3 i 5, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie. Po rozpatrzeniu odwołania J. M. – R. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, przytaczając w całości jej uzasadnienie i podzielając zawartą w nim argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. M. – R. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, podnosząc, że nie ponosi winy za to, że przyznano jej dodatek, gdyż organ dysponował wszelkimi dokumentami pozwalającymi na prawidłową ocenę tego, czy spełnia przesłanki do przyznania jej dodatku. Wyjaśniła przy tym, że do wniosku załączyła dokumenty, o których została pouczona i poinformowana przez MOPR, m.in. wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o zawieszenia działalności gospodarczej oraz zaświadczenie z ZUS o sprawowaniu osobistej opieki nad dzieckiem. Wobec wydania decyzji na podstawie tych dokumentów przez kompetentnych i fachowych urzędników, nie miała podstaw do przyjęcia, że nie spełnia przesłanek przyznania jej dodatku. Gdyby wiedziała, że osobom prowadzącym działalność gospodarczą nie przysługuje taki dodatek, zrezygnowałaby z tego świadczenia, a na urlop wychowawczy poszedłby jej mąż, który był zatrudniony w firmie od kilku lat. Żądanie zwrotu tych świadczeń jest dla skarżącej krzywdzące, gdyż pieniądze zostały przeznaczane na bieżące potrzeby dzieci. Skoro organ stwierdził, że zachodzą negatywne przesłanki wypłacania dodatku, należało wstrzymać wypłatę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był przepis art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenie rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu, przy czym "nienależnie pobrane świadczenia" to świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W sprawie niniejszej powodem stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego było to, że skarżąca składając wniosek o takie świadczenie, nie była pracownikiem (nie była zatrudniona w trybie przepisów kodeksu pracy), lecz prowadziła działalność gospodarczą, która zawiesiła – nie spełniali ona więc od początku przesłanki przyznania spornego dodatku, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. W konsekwencji tej decyzji organ wydał następnie zaskarżoną decyzję stwierdzającą, że świadczenia pobrane na podstawie nieważnej decyzji są świadczeniami nienależnie pobranymi i orzekł o ich zwrocie. Decyzja ta jest wadliwa. W ocenie Sądu, okoliczność, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło w związku z uchyleniem decyzji przyznającej świadczenie i odmową przyznania świadczenia, nie zwalniało organu z obowiązku dokonania oceny, czy skarżąca miała świadomość, że domaga się świadczenia, które się jej nie należy. Instytucja świadczenia nienależnie pobranego, została uregulowana w przytoczonym wyżej przepisie art. 30 ust. 2 u.ś.r., który stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 1a) świadczenia rodzinne wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu - po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 4c; 2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego; 5) świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym wykładni tego przepisu podkreśla się, że skoro racjonalny ustawodawca posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia", które odnosi się do cechy czynności ("pobrania"), a nie cechy świadczenia ("nienależnego"), to należy rozróżnić pojęcie "nienależnego świadczenia" od "świadczenia nienależnie pobranego". Przyjmuje się więc, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Przepis art. 30 ust. 1 u.ś.r. wprowadza pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego", co oznacza, że obowiązek zwrotu takiego świadczenia, obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Dlatego też w postępowaniu tym organ jest zobowiązany ustalić, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego. (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., I OSK 751/16). W świetle powyższego stwierdzić należy, że kwestia winy osoby pobierającej świadczenie wychowawcze bądź ubiegającej się o to świadczenie powinna być uwzględniana w każdym z przypadków wymienionych w przepisie art. 30 ust. 2 u.ś.r. Przyjmuje się wprawdzie, że w przypadku "świadczenia nienależnie pobranego", o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., nie jest ono uzależnione od winy osoby, która pobrała to świadczenie, inaczej niż w przypadkach wymienionych w art. 30 ust. 2, lecz zależy wyłącznie od wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji je przyznającej, skoro od początku ono nie przysługiwało, to jednak Sąd w składzie niniejszym tego stanowiska nie podziela. Omawiany przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jako "nienależnie pobrane świadczenie" określa "świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie wychowawcze przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia wychowawczego". W ocenie Sądu, skoro i w tym przypadku ustawodawca posługuje się pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a nie "świadczenia nienależnego", to przy ustalaniu - na podstawie tego przepisu - świadczenia nienależnie pobranego i orzekaniu o jego zwrocie, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w związku z postępowaniem wznowieniowym bądź postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności, została wyeliminowana decyzja przyznająca świadczenie wychowawcze, a więc że odpadła podstawa prawna przyznania świadczenia, ale konieczne jest także ustalenie, czy osoba, które je pobierała bądź ubiegała się o ich przyznanie, wiedziała, że świadczenia jej nie przysługują. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca obejmuje pojęciem "świadczenia nienależnie pobranego", a więc ocenianego subiektywnie, także "świadczenie nienależne" rozumiane obiektywnie, gdyż taka definicja byłaby wewnętrznie sprzeczna. Nie ulega wątpliwości, że postępowania nadzwyczajne (w przedmiocie wznowienia czy stwierdzenia nieważności), o których mowa w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.ś.r., są prowadzone niezależnie od postępowania w przedmiocie ustalenia świadczeń nienależnie pobranych i zwrotu tych świadczeń, a w postępowaniach tych kwestia świadomości osoby pobierającej świadczenia, że świadczenie jej się nie należy, nie jest badana. W postępowaniach tych organ ocenia tylko to, czy zachodzą podstawy wznowieniowe, wymienione w art. 145 k.p.a. bądź przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 k.p.a. Oznacza to, że gdy na skutek postępowań nadzwyczajnych odpadnie podstawa prawna przyznania świadczeń rodzinnych, tj. gdy zostanie wyeliminowana decyzja o przyznaniu tych świadczeń, to pobrane w takich sytuacjach świadczenie można zakwalifikować wyłącznie jako "świadczenie nienależne". Skoro jednak ustawodawca przewidział w art. 30 ust. 1 u.ś.r., że zwrotowi podlega "świadczenie nienależnie pobrane", a nie "świadczenie nienależne", a jednocześnie jako "świadczenie nienależnie pobrane" w art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. potraktował także "świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność", to oznacza, że również w takim przypadku organ orzekając następnie o zwrocie świadczenia, powinien badać, czy strona była świadoma tego, że świadczenie jej się nie należy, a więc powinien oceniać winę strony. Wykładnia art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., pozwalająca na różnicowanie "świadczeń nienależnie pobranych" wg kryterium winy i w konsekwencji pozwalająca na orzekanie o zwrocie takich świadczeń w odniesieniu do części świadczeń w zależności od tego, czy osoba pobierająca świadczenie wiedziała, że ono się jej nie należy, a w innych przypadkach (pkt 4) niezależnie od tej świadomości, naruszałoby również konstytucyjną zasadę równości. Ta sama okoliczność, w zależności od chwili jej wystąpienia, mogłaby bowiem stanowić albo podstawę stwierdzenie jej nieważności, albo ustalenia świadczenia nienależnie pobranego. Przykładem takiej sytuacji jest sytuacja skarżącej w niniejszej sprawie, dotycząca przesłanki przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Okoliczność ta może być bowiem zarówno okolicznością mogącą stanowić przesłankę z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. uzasadniającą orzeczenie nienależnie pobranych świadczeń i ich zwrot, jak i podstawę stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej świadczenia jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ta sama okoliczność w pierwszym wypadku byłaby uzależniona od świadomości strony co do prawa do świadczenia, zaś jako przesłanka stwierdzenia nieważności byłaby oceniana niezależnie od tej świadomości (winy) osoby pobierającej świadczenie. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie należało badać, czego organ nie uczynił, czy skarżąca pobierając sporny dodatek do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, wiedziała o tym, że nie zachodzą przesłanki przyznania jej tego dodatku. Do okoliczności tych organ natomiast w ogóle się nie odniósł, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Należy bowiem mieć na względzie następującą kwestię: Słuszne jest stanowisko, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. przysługuje wyłącznie pracownikowi. "Skoro w systemie prawa funkcjonuje pojęcie "urlopu wychowawczego" i odnosi się ono od osób uprawionych do tego urlopu na podstawie Kodeksu pracy, a w ustawie nie ma innej definicji tego pojęcia, brak jest podstaw do uznania, że art. 10 ust. 1 u.ś.r. dotyczy również osób prowadzących działalność gospodarczą" (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 28 września 2017 r., II SA/Op 357/17). Należy jednak zauważyć, że w dacie składania przez skarżącą wniosku o przyznanie jej zasiłku rodzinnego wraz ze spornym dodatkiem, obowiązywał przepis art. 14 a ust. 1 d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.), który przewidywał również podobną do "dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego" - instytucję zawieszenia działalności gospodarczej w związku z wychowywaniem dziecka. Przepis ten stanowił, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem (...). Instytucja określona w tym przepisie miała więc charakter quasi urlopu wychowawczego, a jak wynika z akt sprawy i dokumentów złożonych przez skarżącą, to właśnie z tej instytucji skorzystała ona ubiegając się o zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem. Ze względu na podobieństwo (jednakowy cel) obu tych instytucji tj. dodatku do zasiłku rodzinnego w okresie korzystania z urlopu wychowawczego i zawieszenia działalności gospodarczej na podstawie art. 14 a ust. 1 d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w związku ze sprawowaniem opieki nad dzieckiem, organ rozpatrując wniosek o przyznanie tego dodatku, badając przesłanki tego świadczenia, powinien dochować szczególnej staranności w zakresie ustalenia, czy wniosek składa pracownik, czy też osoba prowadząca działalność gospodarczą. Rażące uchybienia organu w tym zakresie nie mogą powodować ujemnych skutków dla strony, która nie wprowadziła organu w błąd. Skarżąca podnosi, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż ubiegając się o zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przedstawiła bowiem dokumenty, z których jednoznacznie wynikało, że prowadziła działalność gospodarczą, którą zawiesiła ubiegając się o zasiłek rodzinny wraz ze spornym dodatkiem. Ponadto skarżąca podniosła, że działała w zaufaniu do zaleceń pracowników organu, przedkładając organowi żądane dokumenty. W związku z tym, orzekając obecnie o zwrocie nienależnie pobranego dodatku, organ powinien odnieść się do tych okoliczności, gdyż w razie stwierdzenia braku świadomości skarżącej, że dodatek jej nie przysługiwał, niemożliwe jest uznanie, że skarżąca pobrała "nienależnie" te świadczenia. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji. Rozpatrując sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe rozważania.