II SA/Lu 1457/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek, Asesor WSA Małgorzata Fita, Protokolant Maria Filipek, po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2004 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dróg Wojewódzkich z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 2500 (dwa tysiące pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. N. od decyzji wydanej z upoważnienia Zarządu Województwa przez Zastępcę Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich, nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie obciążenia A. N. karą pieniężną w wysokości 12 960,00 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia po drodze wojewódzkiej Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 2a i ust. 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) i na podstawie art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515), w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2003 r., Nr 32, poz. 262), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził miedzy innymi, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu. Zgodnie z ust. 2 pkt. 1 tego artykułu, ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Stosowanie do ust. 10 tego artykułu wysokość pojazdu z ładunkiem nie może przekraczać 4m. Dopuszczalne naciski określa § 5 cyt. na wstępie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Dalej organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 13 ust. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o których mowa w ust. 2 pkt 3 tego artykułu, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieziszczenie opłat, o których mowa w ust. 2 pkt 4 tego artykułu, pobiera się kary pieniężne. Stosownie do art. 13 ust. 2b wysokość kar pieniężnych, pieniężnych których mowa w ust. 2a określa załącznik do ustawy. W myśl tego załącznika za przekroczenie dopuszczalnej wielkości więcej niż jednego parametru wymierza się karę oddzielnie za każde przekroczenie. Organ odwoławczy stwierdził, że w dniu [...] kwietnia 2003 r. upoważnieni inspektorzy Zarządu Dróg Wojewódzkich, działający w imieniu zarządcy drogi, jakim jest Zarząd Województwa dokonali kontroli pojazdu z przyczepą składającego się z pojazdu marki IVECO 240.30 nr rej. [...] i przyczepy marki HUEFFERMANN nr rej. [...] których właścicielem i zarazem przewoźnikiem jest A. N. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że pojazd przewoził trociny. Zmierzono jego wysokość, długość i szerokość, naciski na poszczególne osie oraz masę całkowitą pojazdu. Wyniki tych pomiarów zawarto w protokole kontroli. Stwierdzono, że pojazd miał następujące przekroczenia dopuszczalnych nacisków na osie: na drugiej osi 32,38 kN i na piątej osi 4,88kNm, ponadto była przekroczona wysokość pojazdu o 0,27m. Innych przekroczeń nie stwierdzono. Kierowca nie dysponował zezwoleniem na przejazd pojazdem o takich parametrach po drodze wojewódzkiej i podpisał protokół kontroli bez uwag. Kierowca, zgodnie z oświadczeniem umieszczonym w pkt. 10 protokołu został pouczony o zasadach kontroli nacisku osi i masy całkowitej pojazdu, tj. w jaki sposób i z jaką prędkością ma najechać na sensory wagi, aby wyświetlił się wynik pomiaru. Organ odwoławczy zauważył, że zarówno waga jak i przyrządy do pomiaru długości i szerokości pojazdu posiadają aktualne dokumenty legalizacyjne, które były dostępne kierowcy kontrolowanego pojazdu w czasie dokonywania kontroli, o czym świadczy protokół przeprowadzonej kontroli z dnia [...] kwietnia 2003 r. Organ I instancji, zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2003r., wszczął postępowanie w sprawie obciążenia karą pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia po drodze wojewódzkiej i po przeprowadzeniu tego postępowania wydał zaskarżoną decyzję. W przedmiotowej sprawie pojazd przewoźnika poruszał się po drodze wojewódzkiej, miał przekroczone określone parametry, co zostało stwierdzone podczas kontroli i jest wystarczające do wymierzenia przewoźnikowi kary administracyjnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. W niniejszej sprawie nie ma znaczenie co było przyczyną przekroczenia dopuszczalnych nacisków na osie. Istotne jest to, że pojazd miał przekroczenie nacisku na osie i przekroczoną wysokość, co stwierdzili kontrolujący. Dlatego opinia biegłego jest w tej sprawie zbędna. Fakt stwierdzenia przez uprawnionych kontrolerów, iż przekroczone zostały określone parametry pojazdu (w niniejszym przypadku naciski na osie i wysokość) pociąga za sobą obowiązek organu wymierzenia kary administracyjnej za te przekroczenia z zastosowaniem stawek przewidzianych w załączniku cyt. na wstępie ustawy o drogach publicznych. Jest to przykład tzw. decyzji związanej, która charakteryzuje się tym, że gdy zajdą określone okoliczności przewidziane prawem organ administracji ma obowiązek wydać w sprawie decyzję. Przewoźnik odpowiada w takiej sprawie na zasadzie ryzyka a nie na zasadzie winy i stopień zawinienia przewoźnika w kwestii przekroczenia określonych parametrów nie ma przy wymierzaniu tego typu kary administracyjnej znaczenia. Zdaniem organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia zarzut wadliwości wskazań wagi. Organowi odwoławczemu znany jest fakt kontroli tej wagi z czerwca 2003 r., a kontrola ta wykazała prawidłowość jej wskazań. Ponadto legalizacji wagi dokonano [...] grudnia 2002 r. i jest ona ważna do 31 grudnia 2004 r. Poza tym po przeanalizowaniu akt sprawy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że organ I instancji naruszył art. 7, 8, lub 9 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła A. N. Skarga zarzuca rażące naruszenie prawa, a w szczególności: 1. art. 7 k.p.a. poprzez zastosowanie dyskrecjonalnej oceny dowodów zebranych w sprawie, w szczególności naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez nie wyjaśnienie zaistniałego stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji, 2. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez lekceważący stosunek Zarządu Dróg Wojewódzkich do twierdzeń strony i jej wniosków, 3. art. 10 k.p.a. poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, tj. wydanie decyzji ostatecznej na posiedzeniu niejawnym bez udziału strony skarżącej i zaniechanie przeprowadzenia wcześniej wyznaczonej i odroczonej rozprawy, mimo, że charakter sprawy, istniejące wątpliwości i zebrany materiał dowodowy nie pozwala na wydanie decyzji w tym trybie, 4. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji ostatecznej podstawy prawnej skierowania sprawy do rozstrzygnięcia na posiedzeniu niejawnym. Mając powyższe na uwadze skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270), sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I – instancji nie mogą się ostać, bowiem zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest oczywiste, że wydanie decyzji w przedmiocie pobrania kary pieniężnej za przejazd środka przewozowego po drogach publicznych bez właściwego zezwolenia, wymaga prawidłowego ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, co z kolei uzależnione jest od właściwego zebrania dowodów, a następnie ich wszechstronnego rozważenia i oceny, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jak to wynika z akt postępowania administracyjnego, jedynym dowodem jaki posłużył organowi administracji do poczynienia ustalenia faktycznego w zakresie przejazdu po drodze publicznej pojazdu – o naciskach osi przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach – był dowód z pomiaru wielkości fizycznej, a mianowicie obciążenia, jakie wywierały osie tego pojazdu na pomost wagi. Wynik owego pomiaru został uwidoczniony w protokole zatrzymania i kontroli pojazdu z dnia 28 kwietnia 2003r. Pomiar obciążenia dokonany został – jak podnosi organ administracji – przez pracowników ZDW w Lublinie, posiadających stosowne upoważnienia kontrolne, a stanowisko, użyte wagi i pozostały sprzęt pomiarowy posiadały ważne świadectwa dopuszczenia i legalizacji. Zdaniem Sądu, nie przesądza to jednak o prawidłowości przeprowadzenia dowodu z pomiaru obciążenia, jakie wywierały osie pojazdu na pomost wagi, bowiem ów pomiar musi spełniać jeszcze inne wymogi przewidziane prawem. Chodzi tu w szczególności o wymóg zachowania przewidzianej prawem procedury przy przeprowadzaniu pomiaru, co w przepisach ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach (Dz.U. z 2001r., nr 63, poz. 636 ze zm.) określone jest jako tzw. wymagania metrologiczne, którym powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające prawnej kontroli metrologicznej, przy uwzględnieniu rodzajów dowodów tej kontroli, a także warunków właściwego stosowania i warunków technicznych ich użytkowania (art. 9 pkt 3 cyt. ustawy). Owe wymagania skonkretyzowane zostały w akcie wykonawczym do cyt. ustawy, a mianowicie w rozporządzeniu właściwego ministra, które – co sądowi wiadome jest z urzędu – wydane zostało dopiero w dniu 10 lutego 2004 r. (rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu – Dz.U. z 2004r., nr 35, poz. 316). Rozporządzenie to weszło w życie z dniem 13 marca 2004 r., co oznacza, że pomiędzy wejściem w życie ustawy z dnia 11 maja 2001 r. – Prawo o miarach ( 1 stycznia 2003r.), a dniem 13 marca 2004r. nie istniały prawnie wiążące przepisy metrologiczne, których stosowanie przez organ administracji, zarówno w dacie dokonania pomiaru jak i obecnie, ma charakter obligatoryjny, co wprost wynika z obowiązku nałożonego przez ustawodawcę (art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy Prawo o miarach). Należy w tym miejscu zauważyć, że jakkolwiek Prezes Głównego Urzędu Miar w dniu 22 grudnia 2000r. wydał zarządzenie Nr 39 w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa Nr 6/2000, poz. 40), na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993r. – Prawo o miarach (Dz. U. Nr 56, poz. 248 ze zm.), w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 29 marca 2000r., to jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę legalności działalności organów administracji w niniejszej sprawie z poniżej przytoczonych powodów. W myśl przepisu art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Stosownie zaś do art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W świetle wyżej wskazanych norm konstytucyjnych, nie budzi wątpliwości to, że zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar Nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. Ponadto, przyjmując nawet domniemanie legalności owego aktu prawnego (co jest zasadą prawa konstytucyjnego), zauważyć należy, że zarządzenie to miało charakter wewnętrzny i obowiązywało tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu ten akt i nie mogło stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów (art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji). Co więcej, z mocy przepisu art. 47 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2000r., nr 120, poz. 1268) dokonana została nowelizacja art. 8 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach i upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych przyznane zostało Radzie Ministrów – w drodze rozporządzenia. Następnie z mocy przepisu art. 11 ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2001r., nr 154, poz. 1800) dokonana została kolejna nowelizacja art. 8 cyt. ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. Prawo o miarach i upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych przyznane zostało ministrowi właściwemu do spraw gospodarki – w drodze rozporządzenia. Jakkolwiek w cyt. ustawie z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw zawarty został przepis przejściowy (art. 51), w myśl którego do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie upoważnień zmienianych tą ustawą, zachowywały moc przepisy dotychczasowe, o ile nie były sprzeczne z tą ustawą, to jednocześnie ustawodawca dopuścił taką możliwość w określonym przedziale czasowym, a mianowicie nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2002r. Oznacza to, że na skutek zawartej w tym przepisie derogacji pośredniej, omawiane zarządzenie Prezesa Głównego Urzędu Miar, niezależnie od przytoczonych wyżej zarzutów rangi konstytucyjnej, musiało utracić swoją moc najpóźniej z upływem dnia 30 czerwca 2002r. Po tej więc dacie, aż do dnia wejścia w życie rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi samochodowe do ważenia pojazdów w ruchu – tj. 13 marca 2004 r. – brak było jakichkolwiek przepisów metrologicznych, na podstawie których organy administracji mogłyby dokonywać pomiarów w zakresie niezbędnym do ustalenia opłaty drogowej określonej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., nr 71 poz. 838 ze zm.). Poza zasadniczym nurtem rozważań prawnych, wskazać także należy na inne istotne uchybienie organu administracji pierwszej instancji, które miały miejsce w niniejszej sprawie. Chodzi tu o przeprowadzenie kontroli w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 maja 1999 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz. U. z 1999r., nr 53, poz. 563 ze zm.), które w dacie kontroli już nie obowiązywało, bowiem uchylone zostało z dniem 15 lutego 2003r. (zob. § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego – Dz. U. z 2003r., nr 14, poz. 144 ze zm.). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy administracji publicznej obu instancji naruszyły zasady postępowania administracyjnego, określone w przepisach art. art. 6, 7, 8 i 75 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1c oraz art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1271 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.