II SA/Lu 1461/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Asesor WSA Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant Ref. Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 24 września 2004 sprawy ze skargi I. W. na decyzję Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]. Nr [...] II SA/Lu 1461/03 U z a s a d n i e n i e Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami) w związku z art. 22 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zmianami) po rozpoznaniu sprawy I. W. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż według organu po ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględniając całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak jest podstaw, aby uwzględnić wniosek I. W.. Jak podniesiono, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie kwestionując tego, iż wnioskodawczyni udzielała pomocy partyzantom, uznał jednak, iż w sprawie brak jest dostatecznych dowodów przekonujących o tym, iż I. W. pełniła służbę w Armii Krajowej w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. Według Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów, zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego warunkiem koniecznym uznania działalności za kombatancką było pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach. Pełnienie służby w ruchu oporu było zaś tożsame z prowadzeniem w sposób zorganizowany i systematyczny działalności skierowanej przeciwko okupantowi, co w zasadniczej postaci wyrażało się w zorganizowanej formie walki w ramach oddziałów partyzanckich utworzonych na wzór wojskowy i stosujących wojskową dyscyplinę. Jakkolwiek, jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji działalność ta mogła sprowadzać się także do wykonywania wyłącznie czynności usługowych – zaopatrzenie, zbieranie informacji - to jednak zawsze była ona uzależniona od przynależności do określonej formacji, wyrażającej się w podporządkowaniu służbowym, wyznaczeniu stanowiska służbowego i wykonywaniu zakreślonych czynności. Jednocześnie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podniósł, iż jakkolwiek udzielanie pomocy partyzantom zasługuje na społeczny szacunek, to jednak nie stanowi bezpośredniej podstawy do przyznania uprawnień kombatanckich. Jak wskazano, bowiem między uczestnikiem ruchu oporu, a osobą udzielającą na rzecz ruchu oporu pomocy istniej istotna różnica. W przypadku osób udzielających ruchowi oporu pomocy chodzi, bowiem o cenną, ale świadczoną dobrowolnie i okazjonalnie pomoc oddziałom partyzanckim, która nie była rozliczana według zasad dyscypliny obowiązującej żołnierzy ugrupowań konspiracyjnych. Na decyzję tę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) skargę wniosła I. W.. Wnosiła ona o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i o przyznanie jej uprawnień kombatanckich. Jak należy sądzić z treści skargi i jej uzasadnienia wyrażała ona niezadowolenie i rozgoryczenie z wydanej, niekorzystnej dla niej decyzji. Jak należy sądzić z uzasadnienia skargi I. W. zarzucała zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych wyrażający się w tym, iż w toku toczącego się postępowania nie uwzględniono okoliczności w postaci deklarowanego przez nią rzeczywistego wieku, w którym była w czasie, gdy uczestniczyła w ruchu oporu. Opisując swój udział w ruchu oporu ponownie też wskazywała na konkretne czynności i działania, które podejmowała i wykonywała w tym czasie. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wnosił o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska odwoływał się do argumentacji, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, podkreślając, ponadto, iż w kontekście treści instrukcji gen. K. Sosnkowskiego z 4 grudnia 1939 r., z której wynikało, iż członkiem ZWZ może być każdy Polak (każda Polka), nieposzlakowanej czci, poczynając od wieku lat, 17 –u, który cele organizacji przyjmuje za swoje, podda się bez zastrzeżeń jej regulaminowi, oraz złoży przepisana przysięgę, brak jest podstaw, aby uwzględniając wiek wnioskodawczyni, zasadnie przyjąć, aby złożyła ona przysięgę wojskową i była tym samym żołnierzem AK. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W przekonaniu Sądu, skarga I. W., o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasada i zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie, w kontekście kontroli zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.197), a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi (T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne, Warszawa 1996, s.195). W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, jako wadliwa podlegała uchyleniu i to niezależnie od zarzutów i argumentów formułowanych w skardze i w jej uzasadnieniu, jakkolwiek zarzut skarżącej odnoszący się do błędu w ustaleniach faktycznych, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej uznać należy za istotny. W przekonaniu Sądu, w pełni zasadnie podzielić należy zarzut skarżącej, iż decyzja oparta została na błędnych ustaleniach faktycznych. W tym kontekście zwraca uwagę to, iż uwzględniając okoliczność w postaci daty urodzin wnioskodawczyni - 21 sierpnia 1928 r. – deklarowany przez nią okres pełnionej służby w ruchu oporu – lata 1942-1944 – nie sposób zasadnie przyjąć, jak uczynił to Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, iż I. W. w okresie swojej współpracy z oddziałami partyzanckimi liczyła sobie 14 lat. Prezentując tego rodzaju stanowisko organ zdaje się nie uwzględniać całego dwuletniego okresu działalności wnioskodawczyni, co gdyby nastąpiło, musiałoby jednocześnie prowadzić do zupełnie innych ustaleń. Wobec tego, w przekonaniu Sądu, zarzut skarżącej uznać należy za, jak najbardziej uzasadniony. Jego uwzględnienie skutkuje jednocześnie uznaniem, iż na etapie toczącego się w sprawie o przyznanie uprawnień kombatanckich postępowania administracyjnego, doszło do naruszenia przepisu art. 7 kpa – wyraziło się to w zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego – jak również naruszenia przepisu art. 80 kpa – tak poczynionego apriorycznego założenia, niekorzystnego dla strony, albowiem ograniczającego się do odniesienia się li tylko do początkowej deklarowanej przez stronę daty (1942 r.) działalności w konspiracji bez uwzględnienia całego deklarowanego przez stronę okresu, nie sposób przecież uznać za czyniące zadość warunkom uznania konkretnej okoliczności za udowodnioną. W tym kontekście, w przekonaniu Sądu, zasadnie należy też stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia nakazują uznać, iż w toku toczącego się postępowania doszło również do uchybienia dyrektywie postępowania wskazanej w przepisie art. 8 kpa. W kontekście treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, jak również decyzji ją poprzedzającej nie sposób nie ustrzec się refleksji o jego wewnętrznej sprzeczności, co uzasadnia pogląd o naruszeniu przez te decyzje także przepisu art. 107 § 3 kpa, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do uzasadnienia prawnego, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji oraz uzasadnienia faktycznego. W tym względzie, zwraca uwagę, iż organ administracji, co zdaje się być konsekwencją wyżej wskazanego uchybienia, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie odnosi się w ogóle do oceny wiarygodności przeprowadzonych dowodów. Chodzi o oświadczenia świadków F. D., A. B., jak również kwestionariusz wnioskodawczyni, których treść koresponduje ze sobą w zakresie odnoszącym się do istotnych okoliczności w postaci: okresu działalności skarżącej w konspiracji, pełnionej przez nią funkcji, pseudonimu, okoliczności i daty złożenia przysięgi wojskowej. Zupełnie pomijając te kwestie, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, nie podejmując w tym względzie żadnych procesowych czynności, w kontekście wieku I. W. (ur. 21 sierpnia 1928 r.), deklarowanej przez nią daty wstąpienia do Armii Krajowej, okresu działania w konspiracji (lata 1942-1944), prezentuje stanowisko o nieprawdopodobieństwie udziału (służby) osoby 14 -letniej w ruchu oporu, pomijając istotną w tym względzie okoliczność, zgodnie podnoszoną przez świadków i skarżącą, iż składała ona przysięgę wojskową. W tej mierze, abstrahując od tego, iż organ nie realizuje nakazu poddania ocenie całokształtu materiału dowodowego, do czego obliguje przecież przepis art. 80 kpa – tym samym uchybia przepisowi art. 107 § 3 kpa, w zakresie odnoszącym się do warunków, jakim powinno czynić zadość uzasadnienia faktyczne decyzji, zwłaszcza, gdy zważyć na jego istotne funkcje (między innymi daje ono podstawę do oceny i kontroli trafności decyzji) - Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wyraża arbitralny pogląd, iż "służba" w rozumieniu przepisów ustawy o kombatantach, to służba w ruchu oporu tożsama z prowadzeniem w sposób zorganizowany i systematyczny działalności przeciwko okupantowi, w zasadniczej postaci zaś zorganizowana forma walki w ramach oddziałów partyzanckich utworzonych na wzór wojskowy i stosujących dyscyplinę wojskową, dopuszczając jednocześnie możliwość wyrażania się jej w wykonywaniu wyłącznie funkcji usługowych, ale zawsze jednak uzależniona od przynależności do określonej formacji, wyrażającej się w podporządkowaniu służbowym, wyznaczeniu wojskowego stanowiska i wykonywaniu określonych czynności. Uznać, więc należy, w świetle powyższych twierdzeń, iż Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zwłaszcza, gdy właśnie zważyć na wiek wnioskodawczyni (14-16 lat w okresie deklarowanej służby w ruchu oporu), dopuszcza tym samym możliwość, iż z racji tegoż wieku mogła ona nie brać udziału w akcjach zbrojnych, a jej służba wyrażać się mogła w wykonywaniu funkcji usługowych. Podkreślić, więc należy, iż prowadzi to do w pełni uzasadnionego normatywną treścią ustawy o kombatantach wniosku, że udział w podziemnej organizacji nie musiał polegać na uczestniczeniu w akcjach zbrojnych. Brak jest jakichkolwiek podstaw, aby statusu kombatanta odmawiać osobie, która nie biorąc udziału w bezpośredniej walce – na przykład z powodu wieku, płci – pozostając w strukturze organizacyjnej formacji podziemnej wykonywała czynności usługowe (zaopatrzenie, wywiad, przenoszenie meldunków itp.) – takie też, jako będące jej udziałem podaje sama wnioskodawczyni i na takie wskazują w korespondujący ze sobą sposób zeznania świadków. W tym kontekście zasadnie należy podkreślić, iż wykładni przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego wymieniającego działalność uznawaną za kombatancką, nie sposób dokonywać bez odwołania się do jej preambuły. Ponadto, w analizowanym zakresie, nie sposób w przekonaniu Sądu, bronić stanowiska, iżby kryterium wieku (abstrahując oczywiście od wyżej wskazanego uchybienia w postaci braku procesowego rzetelnego i zgodnego z art. 80 i 7 kpa zweryfikowania tej kwestii tak w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ja poprzedzającej), jako podstawowe i decydujące według organu dla odmowy przyznania wnioskodawcy statusu kombatanta, abstrahując od wyżej wskazanych niekonsekwencji w tym względzie, miało jakiekolwiek normatywne uzasadnienie. Ograniczenia, czy też warunku tego rodzaju nie formułuje przecież obowiązująca ustawa o kombatantach, a odwoływanie się do argumentu w postaci instrukcji z dnia 4 grudnia 1939 r. powołującej do życia ZWZ, jako podstawy kreowania statusu prawnego jednostki w państwie – w tym przypadku strony postępowania ubiegającej się o przyznanie jej uprawnień kombatanckich - stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady wyłączności i zupełności regulacji ustawą, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego. W kontekście konstytucyjnie determinowanego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, miejsca i znaczenia w nim ustawy i zasady jej prymatu, Sąd w pełni afirmuje stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 listopada 1999 r., w sprawie sygn. akt K 28/98, w świetle, którego "[...] sytuacja prawna obywatela [...] może być regulowana tylko w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego. [...]", a wskazana wyżej zasada wyłączności ustawy "[...] nabrała zupełnego charakteru, bo nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym) bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii. Nie ma wiec obecnie potrzeby stawiania pytania, czy dana materia musi być regulowana ustawowo (bo jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa) [...]." Wobec powyższego nie sposób zasadnie uznać, iżby przywołana instrukcja – tj. wskazane w niej kryterium wieku, jako warunku członkostwa w Armii Krajowej - mogła stanowić normatywną podstawę determinującą rozstrzygnięcie o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich I. W.. Z pewnością, bowiem nie ma ona waloru wiążącego dla Sądu podległego wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Ponadto należy podnieść, iż uwzględniając okoliczność w postaci obowiązywania wskazanej instrukcji w okupowanym kraju, adresowania jej zwłaszcza do osób organizujących walkę z okupantem, dowodzących tą walką i werbujących obywateli polskich do udziału w niej, nie sposób wykluczyć, iż od instrukcji tej w określonych sytuacjach uzasadnionych realiami walki konspiracyjnej prowadzonej przez ruch oporu odstępowali, a odstępstwa tego rodzaju, jeżeli miały miejsce, a należy zasadnie zakładać, iż tak było, nie mogą skutkować negatywnymi konsekwencjami w postaci odmowy przyznania uprawnień kombatanckich, dla osób, które będąc w wieku poniżej 17 lat, rzeczywiście pełniły służbę w polskich podziemnych formacjach i organizacjach. W tym kontekście, sam Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przyznaje okoliczność, iż w późniejszym okresie granica wieku dla osób wstępujących do AK obniżono do ukończenia 16 roku życia. W przekonaniu Sądu, uznać, więc należy, iż z uwagi na wyżej wskazane naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, odmowę przyznania uprawnień kombatanckich I. W. uznać należy za przedwczesną – istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nie zostały bowiem ustalone i zweryfikowane w prawidłowy procesowo sposób. Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie przeprowadził postępowania w sprawie w sposób czyniący zadość wskazanym przepisom kpa i standardom wynikającym z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Stąd też zaskarżona decyzja i decyzja ja poprzedzająca podlegały uchyleniu. Ponownie procedując w sprawie, Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przeprowadzi w sposób prawidłowy postępowanie w sprawie i w oparciu o przeprowadzone i ocenione dowody wyda rozstrzygnięcie, które uzasadni w sposób czyniący zadość wymogom przepisu art. 107 § 3 kpa Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.