II SA/Lu 147/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Starszy asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi H. i W. małżonków U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz H. i W. małżonków U. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia ...Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ...o odmowie nałożenia na J. P. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzonej części działki nr ... położonej w miejscowości K. do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazano, że J. P. jako właściciel działki nr ... wykonał w lipcu 2011r. roboty budowlane polegające na utwardzeniu części tej działki o pow. ok. 200 m w obrębie budynku mieszkalnego kostką brukową na podbudowie z piasku oraz remont istniejącego utwardzenia z trylinki o pow. ok. 400m w obrębie budynków gospodarczych. Utwardzenie wokół budynku mieszkalnego zostało wykonane przed uzyskaniem na nie zgłoszenia z dnia 29 lipca 2011r. (co do którego organ nie wniósł sprzeciwu i które obejmowało roboty polegające na utwardzeniu działki kostką brukową o pow. 200 m z odprowadzaniem wód opadowych na teren własnej działki), natomiast remont utwardzenia z wykonaniem koryta betonowego wykonany został bez zgłoszenia. Decyzją z dnia ...organ I instancji odmówił nałożenia na inwestora - na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych. Odwołanie od tej decyzji wnieśli H. i W.U., właściciele działki nr ... wskazując, że podniesienie i utwardzenie terenu spowodowało zwiększenie ilości wody odprowadzanej na teren ich działki i zawilgocenie terenu wokół ich budynku. Decyzją z dnia ... organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze wskazując na brak przymiotu strony wnoszących odwołanie. Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012r. WSA w Lublinie uchylił decyzję organu odwoławczego wskazując, że organ pominął, że choć działka nr ... nie posiada wspólnej granicy z działką inwestora nr ..., to jednak styka się z nią narożnikiem; organ nie odniósł się również do zarzutów odwołania, że podniesienie i utwardzenie działki nr ...zwiększyło ilość wód odprowadzanych w kierunku działki nr ..., co należało ocenić w świetle § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Badając sprawę ponownie organ odwoławczy jako strony postępowania przyjął właścicieli działki nr .... tj. K. i J. P., działki nr ... – tj. T. L., działki nr ... – M. O. i działki nr ... – H. i W. U. Organ wyjaśnił przy tym, że działka nr .... bezpośrednio graniczy z powstałą w wyniku podziału przeprowadzonego już po wydaniu uchylonej decyzji z dnia ...działką nr ... należącą do inwestorów K. i J. P. Rozpoznając merytorycznie odwołanie H. i W. U. organ stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 zrealizowanymi z naruszeniem art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. bez wymaganego zgłoszenia. Wykonane roboty nie naruszają jednak obowiązujących przepisów, w szczególności § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dlatego nie ma podstaw do nakazania inwestorowi na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia utwardzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ ustalił bowiem, że z mapy sytuacyjno – wysokościowej wynika, że istnieje znaczna naturalna różnica poziomu terenu pomiędzy utwardzeniem przy drodze powiatowej (221,80 m n.p.m.) a fragmentem utwardzenia przy budynku mieszkalnym na działce nr ... (220,60 m n.p.m. na działce nr ...przy granicy z działką nr ...), wynosząca ok.1,20 m, co świadczy o naturalnym spływie wód opadowych w kierunku działki skarżących nr .... Organ stwierdził ponadto, że utwardzenie na działce nr ...kończy się w odległości ok. 9,30 m od granic sąsiednich działek nr ..., co powoduje spływ wód opadowych z terenu utwardzonego na własny teren nieutwardzony na znacznej długości i wsiąkanie wód opadowych w grunt. Końcowy fragment utwardzenia ma szerokość 5 m i zajmuje tylko ok. 30% szerokości działki, natomiast na pozostałej części działki teren jest nieutwardzony, a woda wsiąka w grunt. Podwyższenie poziomu terenu o ok. 1,0 m przez wykonanie nasypu nie spowodowało zatem – zdaniem organu odwoławczego - zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie H. i W. U. domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji. Podnieśli, że organ odwoławczy naruszył art. art. 7, 10 § 1 i 3, art. 75 § 1, art.78 § 1, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i zasady postępowania w nich wyrażone tj. zasadę uwzględniania słusznego interesu obywateli, zasadę prawdy obiektywnej i zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem organ nie odniósł się do złożonego przez skarżących przed wydaniem decyzji wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych z zakresu geodezji i hydrologii, która – ich zdaniem – była niezbędna dla prawidłowej oceny stanu faktycznego i rozstrzygnięcia. W ich przekonaniu, wskutek utwardzenia terenu wody opadowe nie mogą w całości swobodnie wsiąkać w całą dotychczasową powierzchnię, a podniesienie terenu działek, zwiększenie kąta nachylenia terenu, utwardzenie działki betonowymi płytami nie mogło być zakwalifikowane jako naturalny spływ wody, a inwestorzy naruszyli art. 29 ustawy – Prawo wodne oraz § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zdaniem skarżących, nieutwardzony teren skarżących jest za mały w stosunku do ilości spływających wód, które nie posiadając odpowiedniej retencji oraz powierzchni infiltracji do gruntu spływają w kierunku posesji skarżących wywołując na niej negatywne skutki. W sytuacji występującej w sprawie konieczne było zatem powołanie biegłego w celu prawidłowej oceny stanu faktycznego, zaś oparcie się przez organ wyłącznie na mapach sytuacyjno - wysokościowych było niewystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 3, 107 § 3 i 136 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl przepisu art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej ma zatem obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Mając na uwadze przepisy prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy oraz jakie dowody należy przeprowadzić w celu udowodnienia tych faktów. Zgodnie natomiast z przepisem art.77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest więc na podstawie tych przepisów zobowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich niezbędnych czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, by na jego podstawie ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą nie tylko na organie pierwszej, ale również drugiej instancji, co wynika z przepisu art.136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. (art. 84 § 1 K.p.a.) Odzwierciedlenie poczynionych w powyższy sposób ustaleń powinno znaleźć się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które obejmuje wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.) Wyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego ma na celu zapewnienie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem zastosowania właściwej normy prawa materialnego. Słuszny jest zarzut skarżących, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził należycie postępowania dowodowego, bowiem nie odniósł się do ich wniosku z dnia 19 grudnia 2012r. o dopuszczenie dowodu z opinii biegłych z zakresu geodezji i hydrologii, co mogło prowadzić do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy i błędnego rozstrzygnięcia. Ocena legalności zrealizowanych robót budowlanych dokonywana jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 28 ustawy roboty budowlane można rozpocząć zasadniczo na podstawie ostatecznej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę albo po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi, o ile organ ten nie wyrazi sprzeciwu w terminie 30 dni. Ustawa określa szczegółowo, jakie rodzaje robót budowlanych wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a jakie wymagają jedynie zgłoszenia; pozostała, niesklasyfikowana grupa robót może być natomiast wykonywana bez konieczności informowania o nich właściwego organu. Uchybienie obowiązkowi uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, w razie niemożliwości zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, skutkuje nakazem rozbiórki (w przypadku budowy obiektu budowlanego: rozbudowy, przebudowy, nadbudowy, art. 48 i 49 b ustawy) lub nakazaniem zaniechania dalszych robót budowlanych, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (w przypadku innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego, art. 51 ust. 1 pkt 1, 2, 3 ustawy). Bezspornie właściciel działki nr ...położonej w miejscowości K. – J. P. dokonał na tej działce utwardzenia terenu o pow. ok. 200 m2 przy budynku mieszkalnym przed dokonaniem wymaganego - zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy – zgłoszenia. Zasadnie więc organ wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i art. 51 ustawy – wykonanie utwardzenia gruntu należy do innych robót budowlanych, niż określone w art. 49 b ustawy (art. 51 ust. 7 ustawy). Oceniając zgodność przedmiotowej inwestycji z obowiązującymi przepisami organ zobligowany był w szczególności zbadać czy spełnia ona warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dotyczące uzbrojenia technicznego działki i odprowadzania wód powierzchniowych. Zgodnie z § 28 tego rozporządzenia, działka budowlana, na której sytuowane są budynki, powinna być wyposażona w kanalizację umożliwiającą odprowadzenie wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej (ust. 1). W razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (ust.2), a dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione (§ 29). Okoliczność prawidłowego odprowadzania wód opadowych z działki inwestora była przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu, dlatego organ powinien tę okoliczność badać szczególnie wnikliwie. Brak odniesienia się przez organ odwoławczy do wniosku skarżących z dnia 19 grudnia 2012r. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu geodezji i hydrologii, świadczy o naruszeniu przez ten organ wskazanych przepisów postępowania. Objęty wnioskiem dowód mógł mieć bowiem istotne znaczenie dla ustalenia czy przedmiotowe utwardzenie spełnia warunki techniczne. Powyższe uchybienie skutkuje zatem koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Oceny tej nie zmienia fakt, że wniosek dowodowy został złożony w tym samym dniu, w którym organ wydał zaskarżoną decyzję. W aktach brak jest bowiem dostatecznych informacji, że wniosek nie był organowi znany przed podpisaniem zaskarżonej decyzji wraz z uzasadnieniem. W sytuacji występującej w sprawie na uwzględnienie zasługuje również zarzut skargi, że o złożonym wniosku i przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zostały zawiadomione wszystkie strony postępowania, co stanowi naruszenie art. 10 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), orzekając o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy. Badając sprawę ponownie organ odniesie się do złożonego przez stronę wniosku dowodowego o przeprowadzenie opinii biegłego z zakresu geodezji i hydrologii, a także przed wydaniem decyzji umożliwi wszystkim stronom zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.