II SA/Lu 147/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca),, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2016 r. sprawy ze skargi S. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej uprzednio jako działka nr [...], obecnie wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...], nr [...] i nr [...] ([...]), położonej przy ul. [...] i ul. [...], będącej własnością G. L.. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1979 r. w sprawie ustalenia terenów budowlanych budownictwa jednorodzinnego położonych w L. i ich podziale na działki budowlane, nabyto nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] o pow. 0,0797 ha, będącą własnością E. i M. A. małż. A. . Przejęcie nieruchomości nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia [...] lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, z przeznaczeniem na poszerzenie ul. [...] w L.. Jednocześnie na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] czerwca 1983 r., znak: [...], wskazane wyżej osoby zachowały własność działki oznaczonej numerem [...] o pow. 0.0598 ha, położonej w L. przy ul. [...], w osiedlu P. [...]. Jak wskazano w uzasadnieniu tego orzeczenia, z uwagi na przeznaczenie całej działki nr [...], zabudowanej domem mieszkalnym pod poszerzenie ulicy [...], wniosek byłych właścicieli działki nr [...] o przyznanie im innej działki budowlanej był zasadny. Pismem z dnia [...] listopada 1983 r., Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w L., wniósł o założenie księgi wieczystej i ujawnienie tych osób jako właścicieli działki nr [...] o pow. 0,0598 ha. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. S. A. (dalej także: skarżący), będący spadkobiercą poprzednich właścicieli, wystąpił o zwrot nieruchomości o pow. 0,0199 ha oraz składników majątkowych, w tym budynku mieszkalnego, które w jego ocenie nie były objęte wspomnianym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lipca 1979 r. i za które nie zostało wypłacone odszkodowanie. Organ ustalił, że za działkę nr [...] przejętą na mocy zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1979 r. byli właściciele otrzymali działkę nr [...], położoną przy ul. [...], którą zbyli aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1987 r., zaś za różnicę powierzchni, tj. 199 m2 oraz za składniki majątkowe, w tym budynek mieszkalny, odszkodowanie nie zostało ustalone. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Dyrektora Urzędu Miasta L. W. G. o udzielenie informacji, czy nieruchomość wywłaszczona oznaczona jako dawna działka nr [...] stanowiła równowartość nieruchomości zamiennej, oznaczonej jako działka nr [...]. Ponadto zwrócił się o wskazanie dokumentów, na podstawie których określone zostały rozliczenia dokonane przez Urząd Miejski w L. z byłymi właścicielami dawnej działki nr [...] w zakresie wywłaszczenia nieruchomości i otrzymania za nią nieruchomości zamiennej oraz o przesłanie ich uwierzytelnionych kopii. W odpowiedzi poinformowano, że działka nr [...] o pow. 0,0598 ha nie stanowiła równowartości nieruchomości zamiennej za działkę nr [...] o pow. 0,0797 ha, natomiast zasady rozliczeń wynikały z wówczas obowiązujących przepisów prawa. Ponadto zwrócono uwagę na to, że byli właściciele działki nr [...] zbyli otrzymaną nieruchomość zamienną nr [...] o pow. 0,0598 ha aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 1987 r. Do materiału sprawy dołączony został odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej nr [...], zbytej wskazanym aktem notarialnym. Wobec tych ustaleń, wnioskodawcy złożyli wnioski o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tj. różnicę powierzchni 199 m2 oraz składniki majątkowe, w tym budynek mieszkalny, który to wniosek, na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a."), przekazany został do rozpatrzenia – zgodnie z właściwością – Prezydentowi Miasta L.. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., organ pierwszej instancji odmówił zwrotu opisanej części wywłaszczonej nieruchomości. Organ wskazał, że jakkolwiek cel, na który została wywłaszczona nieruchomość, nie został zrealizowany, gdyż nieruchomości tej nie przeznaczono pod poszerzenie ulicy [...], jednak zwrot tej nieruchomości nie jest możliwy z uwagi na zbycie przez poprzednich właścicieli nieruchomości zamiennej, która była im przyznana w zamian za wywłaszczoną nieruchomość. Utrzymując w mocy opisaną decyzję, organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko organu pierwszej instancji, podkreślając, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że art. 136 ust. 3 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), nie dopuszcza możliwości zwrotu nieruchomości bez jednoczesnego zwrotu nieruchomości zamiennej. Dlatego też, gdy właściciel wywłaszczonej nieruchomości otrzymał nieruchomość zamienną, w ramach odszkodowania, to w sytuacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, po stronie tego właściciela lub jego spadkobiercy powstaje obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej. Brak możliwości zwrotu nieruchomości zamiennej w sprawie wyłącza możliwość zwrotu nawet części wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, jak wskazał organ, w sprawie tej nie było oceniane, czy nieruchomość zamienna stanowiła równowartość nieruchomości wywłaszczonej, w kwestii tej bowiem został złożony wniosek o odszkodowanie, który będzie rozpoznany – w odrębnym postępowaniu – przez Prezydenta Miasta L.. W skardze do Sądu na decyzję organu drugiej instancji skarżący wniósł o uchylenie tej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie: - art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., wskutek wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, niewyczerpującej i niewłaściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenia słusznego interesu obywatela w odzyskaniu zwrotu niniejszej części nieruchomości, na której mieszka on wraz z rodziną, nie mając innego lokalu mieszkalnego, - art. 107 § 3 K.p.a., przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej i przytoczenia przepisów prawa, na jakich była oparta decyzja o wywłaszczeniu działki nr [...] i przyznaniu w zamian działki zamiennej nr [...] o mniejszej powierzchni, położonej w L., przy ulicy [...], - art. 140 ust. 1 i 3, art. 142 ust. 1 oraz art. 131 ust. 4 i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne uznanie, że zwrot żądanej przez skarżącego części działki wywłaszczonej nie jest możliwy ze względu na zbycie i obowiązek zwrotu G. L., działki zamiennej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, nie narusza prawa. Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 tej ustawy. W myśl zaś art. 140 ust. 1 cyt. ustawy, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania. O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji (art. 142 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie nieruchomości w przypadku, gdy nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości zamiennej (zob. np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r., I OSK 1597/07). Taki stan rzeczy występuje w rozstrzyganej sprawie. Jest bowiem bezsporne, że umową z dnia [...] stycznia 1987 r. poprzednicy prawni skarżącego zbyli nieruchomość zamienną, co stanowi prawna przeszkodę jej zwrotu (zob. odpis zwykły księgi wieczystej nr [...] – k. 89 akt administracyjnych). Okoliczność ta, jakkolwiek uniemożliwiająca dokonania zwrotu całej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0797 ha, nie stanowiłaby przeszkody – wbrew poglądom organów obu instancji – w ewentualnym zwrocie części działki nr [...], czego ostatecznie domagał się skarżący, o ile spełnione mogą być przesłanki umożliwiające zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Pogląd taki wyraził w kilku orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np. wyrok z dnia 13 marca 2014 r., I OSK 1507/13) stwierdzając, że nie może stanowić przeszkody dla uwzględnienia żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości to, że nie jest możliwy zwrot nieruchomości zamiennej, gdyż art. 136 ust. 3 ustawy musi być interpretowany w ten sposób, że warunek zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej jest spełniony również poprzez zwrot odszkodowania przyznanego obok nieruchomości zamiennej – w przypadku gdy zwrot nieruchomości zamiennej nie jest już możliwy. W tym orzeczeniu NSA zauważył także, że ustawa pozwala na zwrot nie tylko całości ale i części wywłaszczonej nieruchomości i ustala w art. 140 ust. 3, że w takim przypadku zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Zdaniem NSA Istnieją zatem normatywne zasady postępowania w przypadku orzekania o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, według których odszkodowanie podlegające zwrotowi zmniejsza się proporcjonalne. Przenosząc ten pogląd na grunt rozstrzyganej sprawy zauważyć należy, że jej okoliczności są istotnie odmienne, co sprzeciwia się dopuszczalności zwrotu także części działki nr [...]. Jest bowiem bezsporne w sprawie, że w decyzji wydanej w dniu [...] czerwca 1983 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta L. (znak: [...], k. 37 akt administracyjnych) o zachowaniu własności działki oznaczonej numerem [...] (o pow. 0.0598 ha, położonej w L. przy ul. [...], w osiedlu P. [...]), stwierdzono wprost, że decyzja o zachowaniu własności uzasadniona była przejęciem własności nieruchomości – działki nr [...], zabudowanej domem mieszkalnym. Potwierdzeniem tej okoliczności jest także wniosek Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] listopada 1983 r. o założenie księgi wieczystej (k. 34 akt administracyjnych). Oznacza to, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że poprzednim właścicielom wywłaszczonej nieruchomości przyznano, poza nieruchomością zamienną, także odszkodowanie, które miałoby stanowić świadczenie uzupełniające, ustalone obok nieruchomości zamiennej, wyrównujące wartość tej nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonej. Jak przy tym wynika z zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1979 r. (k. 32-33 akt administracyjnych) w sprawie ustalenia terenów budowlanych budownictwa jednorodzinnego położonych w L. i ich podziale na działki budowlane, przejęcie nieruchomości małż. [...] nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Z treści zaś wymienionej wyżej decyzji z dnia [...] czerwca 1983 r. wynika, że nadanie działki (stanowiącej uprzednio własność J. K. – zob. wniosek Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] listopada 1983 r. o założenie księgi wieczystej ), nastąpiło w oparciu o art. 8 ust. 6 tej ustawy, zgodnie z którym nadanie działki na własność następuje nieodpłatnie, z mocy decyzji nadającej własność działki. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, co oczywiście miało zastosowanie do wywłaszczenia małż. [...], dokonanego na podstawie zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1979 r. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), za wywłaszczona działkę z domem jednorodzinnym ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego nieruchomość zamienną, przy czym wartość nieruchomości zamiennej powinna odpowiadać wartości nieruchomości wywłaszczonej, a różnicę wartości nieruchomości wyrównywano w pieniądzach. W tym stanie prawnym i wobec jednoznacznej treści wskazanych wyżej decyzji, brak jest podstaw do przyjęcia, że poza nieruchomością zamienną małż. A. uzyskali prawo do świadczenia pieniężnego, odpowiadającego różnicy wartości nieruchomości wywłaszczonej i zamiennej. To z kolei prowadzi do wniosku, że prawnie niemożliwe jest spełnienie warunku zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej poprzez zwrot odszkodowania przyznanego obok nieruchomości zamiennej, skoro odszkodowania takiego nie ustalono, a zwrot nieruchomości zamiennej nie jest już możliwy. Ubocznie należy zauważyć, że oceny tej nie podważają stwierdzenia wyrażone, między innymi, w piśmie Dyrektora Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. z dnia [...] lutego 2015 r., informującym że za działkę nr [...] przejętą na mocy zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1979 r. byli właściciele otrzymali działkę nr [...], położoną przy ul. [...], zaś za różnicę powierzchni, tj. 199 m2 oraz za składniki majątkowe, w tym budynek mieszkalny, odszkodowanie nie zostało ustalone. Pomijając bowiem to, czy w istocie taka różnica wartości miała miejsce, co jest kwestią rozstrzyganą w zainicjowanym przez skarżącego odrębnym postępowaniu, stan prawny ukształtowany wskazanym wyżej zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 1979 r. oraz decyzją z dnia [...] czerwca 1983 r. Prezydenta Miasta L., nie daje co do zasady podstaw do stwierdzenia, że poprzednicy prawni skarżącego uzyskali poza nieruchomością zamienną także prawo do odszkodowania, należnego obok nieruchomości zamiennej, a tylko takie ustalenie mogłoby czynić możliwym rozstrzygniecie o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi co do naruszenia art. 140 ust. 1 i 3, art. 142 ust. 1 oraz art. 131 ust. 4 i art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznać należało za bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszeń przez organy obu instancji przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., bowiem organy prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy, czemu dały stosowny wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), skargę oddalił.