II SA/Lu 148/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos – Janusz, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Julia Polak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2008 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczeń rodzinnych oddala skargę. Decyzją z dnia 31 grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia 27 listopada 2007 r., odmawiającą przyznania T. S. świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2005/2006. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia 27 listopada 2007 r. organ pierwszej instancji odmówił przyznania T. S. zasiłku rodzinnego i dodatku z tytułu nauki dziecka w szkole poza miejscem zamieszkania na syna Ł. S. na okres zasiłkowy 2005/2006, wskazując, iż brak jest podstaw do przyznania świadczenia, gdyż okres zasiłkowy 2005/2006 skończył się z dniem 31 sierpnia 2006 r. Kolegium podkreśliło, że w aktach sprawy znajduje się wniosek strony z dnia 19 sierpnia 2005 r., który został pozostawiony bez rozpoznania przez organ pierwszej instancji, ponieważ T. S. nie wykonała wezwania organu do złożenia brakujących dokumentów. Organ odwoławczy wskazał, iż strona do dnia wydania decyzji przez ten organ nie złożyła wyroku sądu orzekającego separację, w związku z czym nie posiada uprawnień do przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Organ drugiej instancji podniósł również, że w dniu 16 kwietnia 2007 r. odwołująca się zmodyfikowała wniosek i wniosła o przyznanie świadczeń rodzinnych bez dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka i w dniu 29 czerwca 2007 r. uzupełniła wniosek o zaświadczenie Urzędu Skarbowego o dochodach męża. Organ pierwszej instancji dysponował więc kompletnym wnioskiem dopiero w okresie zasiłkowym 2006/2007. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, skoro świadczenia rodzinne mogą być przyznane od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, nie było podstaw do przyznania wnioskodawczyni świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2005/2006. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji nie ponosi winy za niewłaściwy przebieg postępowania w tej sprawie. Gdyby strona wezwana do złożenia brakujących dokumentów poinformowała organ o swoim stanie cywilnym, organ udzieliłby jej pełnej informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Wtedy skarżąca mogłaby zmodyfikować wniosek i uzupełnić go o zaświadczenie o dochodach męża, co pozwoliłoby na przyznanie jej świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2005/2006. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła T. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca wyjaśniła, iż w chwili składania wniosku z dnia 19 sierpnia 2005 r. pozostawała w separacji faktycznej z mężem. W odpowiedzi na pismo organu pierwszej instancji wzywające ją do złożenia brakujących dokumentów przedłożyła zaświadczenie że szkoły syna, a orzeczenia sądu o separacji nie złożyła, ponieważ takiego nie miała. W ocenie skarżącej pracownicy organu znali jej sytuację rodzinną, a mimo tego poinformowali ją ustnie o braku podstaw do przyznania jej świadczeń rodzinnych. Strona podkreśliła, iż organ pierwszej instancji, wobec niezłożenia przez nią orzeczenia o separacji, zobligowany był do pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania w zakresie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, zaś w pozostałym zakresie winien był ten wniosek rozpatrzyć. Skarżąca zarzuciła również, iż organ pierwszej instancji dopiero w piśmie z dnia 13 kwietnia 2007 r. i z dnia 20 czerwca 2007 r. poinformował ją, iż przyczyną nierozpoznania jej wniosku z dnia 19 sierpnia 2005 r. był fakt niezłożenia zaświadczenia o dochodach męża. Dlatego w dniu 29 czerwca 2007 r. złożyła zaświadczenie z Urzędu Skarbowego o dochodach męża, a w piśmie z dnia 8 października 2007 r. wniosła o wypłatę świadczeń za okres od 1 września 2005 r. do 31 sierpnia 2006 r. W tej sytuacji organ pierwszej instancji naruszył prawo odmawiając decyzją z dnia 27 listopada 2007 r. przyznania jej świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2005/2006. W ocenie skarżącej, gdyby organ pierwszej instancji wezwał ją do poprawienia wniosku oraz uzupełnienia go o odpowiednie dokumenty, to nie zostałaby ona pozbawiona należnych jej świadczeń. W związku z tym, strona wniosła o wypłatę zasiłku rodzinnego za okres od 1 września 2005 r. do 2 marca 2006 r. wraz z odsetkami ustawowymi, wypłatę odszkodowania tytułem zadośćuczynienia za straty moralne i finansowe, za utratę zdrowia i sił w długotrwałej walce o swoje prawa oraz o zasądzenie od organu pierwszej instancji kwoty 2.000 zł z przeznaczeniem na cele charytatywne. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania ani ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Skarżąca T. S., jak wynika z akt administracyjnych sprawy, w okresie od 1 maja 2004 r. do 31 sierpnia 2005 r. miała ustalone prawo do zasiłku rodzinnego na syna Ł. S. oraz do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na podstawie art. 60 ust. 2 ustawy w brzmieniu wynikającym z tekstu pierwotnego ogłoszonym w Dz.U. z 2003 r. Nr 228, poz. 2255 ze zm. W świetle tego przepisu osobie pozostającej w związku małżeńskim otrzymującej na dzieci do dnia wejścia w życie ustawy świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługiwało prawo do dodatku, o którym mowa w art. 12, to jest do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka do dnia 31 sierpnia 2005 r., jeżeli spełniała warunki określone w ustawie. W dniu 19 sierpnia 2005 r. skarżąca złożyła wniosek na kolejny okres zasiłkowy, trwający od dnia 1 września 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r., o przyznanie zasiłku rodzinnego na Ł. S. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu: samotnego wychowania dziecka, rozpoczęcia roku szkolnego oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. We wniosku skarżąca wskazała, iż jest mężatką w separacji, a w skład jej rodziny wchodzą córki E. S. i S. S. oraz syn Ł. S. Skarżąca nie wskazała natomiast jako członka rodziny męża R. S. W związku z tym organ pierwszej instancji pismem z dnia 30 września 2005 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia w terminie 14 dni wniosku o brakujące dokumenty, to jest do złożenia odpisu wyroku orzekającego separację oraz zaświadczenia ze szkoły syna Ł. S., na podstawie § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. Nr 105, poz. 881), pouczając skarżącą, że niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 18 października 2005 r., w wykonaniu wezwania, skarżąca złożyła zaświadczenie potwierdzające kontynuowanie nauki przez syna Ł. S., nie złożyła natomiast prawomocnego wyroku sądu orzekającego separację małżonków S. Nie poinformowała również organu, że w ogóle nie posiada wymaganego orzeczenia, ponieważ separacja nie została przez sąd orzeczona. W związku z tym wniosek skarżącej z dnia 19 sierpnia 2005 r. pozostawiony został przez organ bez rozpoznania. Pozostawienie podania czy wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 1 lub 2 k.p.a. nie wymaga wydania decyzji administracyjnej ani postanowienia, a w konsekwencji skarga na tę czynność organu administracyjnego nie jest dopuszczalna. W orzecznictwie utrwalony jest jednak pogląd, że w każdym wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 1 lub § 2 k.p.a., osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z zachowaniem trybu określonego w art. 52 tej ustawy, a więc po uprzednim wniesieniu zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Skarżącej przysługiwała zatem skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu polegającą na zaniechaniu wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie jej wniosku z dnia 19 sierpnia 2005 r. Skarżąca nie wniosła jednak ani zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, ani skargi na bezczynność organu pierwszej instancji. W dniu 23 kwietnia 2007 r., a więc po upływie ponad półtora roku od pozostawienia wniosku bez rozpoznania, skarżąca zwróciła się natomiast do organu pierwszej instancji o wypłatę "zaległych świadczeń" za okres zasiłkowy 2005/2006: zasiłku rodzinnego, dodatku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz dodatku z tytułu podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania, a w dniu 29 czerwca 2007 r. złożyła zaświadczenie o dochodach męża za 2004 r. W dniu 15 października 2007 r. ponowiła żądanie wypłaty należnych świadczeń, precyzując iż chodzi o świadczenia za okres od dnia 1 września 2005 r. do dnia 2 marca 2006 r. Wobec tego, że organ pierwszej instancji nie wydawał decyzji, lecz informował jedynie skarżącą o bezzasadności jej żądania, pismem, które wpłynęło do organu w dniu 2 listopada 2007 r., skarżąca zażądała wydania decyzji odmownej. Decyzją z dnia 27 listopada 2007 r., utrzymaną w mocy przez decyzję zaskarżoną, organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania żądanych świadczeń, wskazując, że decyzja wydana zostaje po rozpoznaniu pisma skarżącej z dnia 2 listopada 2007 r. Przedmiotem sprawy niniejszej nie był zatem wniosek skarżącej o zasiłek rodzinny i dodatki do zasiłku za okres zasiłkowy 2005/2006, złożony w sierpniu 2005 r., lecz ponowne żądanie przyznania świadczeń rodzinnych, zgłoszone w 2007 r. Kontroli Sądu podlega decyzja Kolegium z dnia 31 grudnia 2007 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 27 listopada 2007 r., wydaną po rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 2 listopada 2007 r. Nie jest natomiast przedmiotem kontroli czynność polegająca na pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 19 sierpnia 2005 r. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko organów administracji co do braku podstaw do przyznania skarżącej w 2007 r. świadczeń rodzinnych za okres zasiłkowy 2005/2006. W świetle art. 24 ust. 1 i 2 ustawy prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka ustala się na okres zasiłkowy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Natomiast dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego (art. 14 ustawy) oraz z tytułu podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania (art. 15 ustawy) przyznawane są jako świadczenia jednorazowe wraz z zasiłkiem rodzinnym przyznanym na dany okres zasiłkowy. Z treści przepisu art. 24 ust. 1 i 2 wynika, że samo złożenie wniosku o świadczenia rodzinne, bez dołączenia wymaganych przepisami ustawy dokumentów nie daje podstaw do przyznania świadczeń. W przypadku późniejszego uzupełnienia wniosku o wymagane dokumenty, prawo do świadczeń przyznawanych z mocy art. 24 ust. 1 ustawy na okres zasiłkowy ustala się od daty złożenia dokumentów, a nie od daty złożenia wniosku. Z prawidłowych ustaleń organów obu instancji wynika, iż dopiero w dniu 29 czerwca 2007 r. skarżąca przedstawiła organowi pierwszej instancji zaświadczenie o dochodach męża za 2004 r., wymagane dla ustalenia prawa do świadczeń na okres zasiłkowy rozpoczynający się we wrześniu 2005 r. Złożenie przez skarżącą w dniu 29 czerwca 2007 r. zaświadczenia o dochodach męża oznaczało modyfikację pierwotnego wniosku, w którym skarżąca oświadczyła, że jest osobą samotnie wychowującą syna Ł. Najwcześniej zatem od tej daty mógł organ rozpatrywać wniosek skarżącej o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków wskazanych w art. 14 i 15 ustawy za okres zasiłkowy 2005/2006. Okres ten zakończył się jednak z dniem 31 sierpnia 2006 r. Podzielić należy zatem pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, że w tej sytuacji brak było podstaw do przyznania świadczeń rodzinnych, gdyż wniosek strony wraz z prawidłowo wypełnionymi dokumentami został złożony po upływie okresu zasiłkowego, to jest po dniu 31 sierpnia 2006 r. Zgodnie z powołanym przepisem art. 24 ust.1 i 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jedynie wówczas, gdyby strona złożyła kolejny wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami przed upływem okresu zasiłkowego, na który domagała się przyznania tych świadczeń, organ mógłby ustalić prawo do świadczeń, ale tylko od miesiąca, w którym złożono ten wniosek. Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej, że organ pierwszej instancji, wobec niezłożenia przez nią orzeczenia o separacji, zobligowany był do pozostawienia jej wniosku bez rozpoznania w zakresie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, zaś w pozostałym zakresie winien był wniosek ten rozpatrzyć, ponownie podkreślić należy, że prawidłowość pozostawienia wniosku bez rozpoznania mogła skarżąca kwestionować w skardze na bezczynność organu. Ubocznie zauważyć jednak należy, że organ administracji rozpoznając wniosek skarżącej o przyznanie świadczeń rodzinnych związany był treścią tego wniosku oraz działał w oparciu o oświadczenia strony w nim zawarte. Skoro skarżąca we wniosku z dnia 19 sierpnia 2005 r. wskazała, iż wnosi o przyznanie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu: samotnego wychowania dziecka, rozpoczęcia roku szkolnego oraz podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania oraz oświadczyła, iż jest mężatką w separacji, a w skład jej rodziny nie wchodzi mąż, to organ nie miał podstaw, by wbrew woli wnioskodawczyni modyfikować treść jej żądania zawartego we wniosku. Takie uprawnienie przysługiwało wyłącznie skarżącej. Ponadto organ nie miał podstaw do kwestionowania prawdziwości oświadczenia skarżącej co do faktu pozostawania w separacji z mężem. Niezasadny jest również zarzut strony skarżącej, iż pracownicy organu pierwszej instancji znali sytuację faktyczną i rodzinną strony i w związku z tym obowiązani byli z urzędu udzielić jej stosownych pouczeń w celu przyznania jej wnioskowanego świadczenia. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego tę okoliczność. W szczególności skarżąca, pomimo wezwania jej przez organ w dniu 30 września 2005 r. do uzupełnienia brakujących dokumentów, nie poinformowała organu, iż nie posiada prawomocnego orzeczenia sądu stwierdzającego separację. Gdyby skarżąca w terminie wyznaczonym na uzupełnienie pierwotnego wniosku poinformowała organ, że nie pozostaje w separacji orzeczonej przez sąd, organ mógłby pouczyć ją o konieczności modyfikacji wniosku. Skoro skarżąca jednak tego nie uczyniła, organ, działający w oparciu o treść wniosku i stan faktyczny podany przez skarżącą, nie miał podstaw i obowiązku pouczania skarżącej o okolicznościach, które nie dotyczyły jej wniosku i wskazanej w nim sytuacji faktycznej . Bezpodstawny jest w tej sytuacji także zarzut, że w 2005 r. organ nie wymagał złożenia przez skarżącą zaświadczenia o dochodach męża za 2004 r., skarżąca nie mogła zatem, z winy organu, złożyć tego zaświadczenia w terminie umożliwiającym przyznanie świadczeń na okres zasiłkowy 2005/2006. Zaświadczenie takie byłoby tylko wówczas wymagane, gdyby skarżąca wskazała męża jako członka rodziny. Skoro tego nie uczyniła, co więcej - wskazała, że pozostaje z mężem w separacji – organ nie mógł żądać od niej przedstawienia tego zaświadczenia. Ubocznie podnieść należy, że w 2005 r. i 2006 r. skarżąca zwracała się do Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie nieprzyznania jej świadczeń rodzinnych, nie zwracała się natomiast do organu właściwego w sprawie i nie korzystała z procesowych możliwości kwestionowania czynności podejmowanych przez organ pierwszej instancji. Nie zmodyfikowała wniosku i dopiero w kwietniu 2007 r. zażądała wypłaty świadczeń, które byłyby należne, gdyby wniosek złożony w sierpniu 2005 r. wskazywał męża skarżącej jako członka rodziny. Świadczenia te to: zasiłek rodzinny za okres od września 2005 r. do 2 marca 2006 r., dodatek do zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i dodatek z tytułu podjęcia nauki poza miejscem zamieszkania, które jak prawidłowo uznały organy obu instancji nie mogą być przyznane na wniosek złożony po upływie okresu zasiłkowego. Brak w tej sytuacji podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.