II SA/Lu 1482/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Asesor WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2004 r. sprawy ze skargi A.M., A.K., A.S., H.S., P.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania przedłożenia określonych dokumentów I uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. ([...]); II zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących 10 (dziesięć) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. ([...]), sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) nakazał A.S. wykonanie w terminie do dnia 31 maja 2003 r., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, (1) przedłożenia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej budynku gospodarczego, wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] r., usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości Z. gm. K., (2) wykonanie oceny stanu technicznego konstrukcji oraz dokonanie ewentualnych przeróbek bądź rozbiórki obiektu, oraz (3) przedłożenie protokołu badań i sprawdzeń. Wskazał także na obowiązek powierzenia tych czynności osobie posiadającej właściwe uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż budynek posiada rozmiary 24.50x7.20 m., usytuowany jest w odległości 1.40 – 1.60 od granicy działki, co oznacza istotne odstępstwo od udzielonego pozwolenia. Podstawą prawną decyzji był art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.). A.S. w odwołaniu od tej decyzji zarzuca jej błędną interpretację powyższych przepisów oraz bezprawność nałożonych obowiązków, wskazując, iż nie jest możliwe doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem po 16 latach od daty wybudowania budynku, co powoduje, iż decyzja prowadzi w istocie do rozbiórki obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. ([...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane o nałożeniu na A.S. obowiązków polegających na wykonaniu, w terminie do 31 maja 2003 r.: (1) oceny technicznej wykonanych robót budowlanych pod względem zgodności ze sztuką budowlaną, Polskimi Normami oraz warunkami technicznymi oraz (2) dokonanie ewentualnych zmian i przeróbek, wynikających z w/w oceny, pozwalających na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z kryteriami zawartymi w powyższych źródłach. Wskazał także na obowiązek powierzenia tych czynności osobie posiadającej właściwe uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem, ale nałożone obowiązki wymagają korekty w kierunku określonym w decyzji odwoławczej. A.S. w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego, OZ w Lublinie, powołuje co do istoty te argumenty, które zostały podniesione w odwołaniu, wskazując dodatkowo na fakt, iż organ odwoławczy orzekł na niekorzyść strony odwołującej się. Wniósł także o zwolnienie go z kosztów sądowych. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 maja 2003 r. (II SA/Lu 502/03) oddalił wniosek o zwolnienie z wpisu. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2003 r. odrzucił skargę z powodu (II SA/Lu 502/03) podjął zawieszone postępowanie z udziałem A.K., A.M., A.S., P.S. i H.S., jako spadkobierców skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2004 r. (II SA/Lu 1482/03) przywrócił termin do uiszczenia wpisu. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie jako bezzasadnej, odwołując się do argumentów podniesionych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje. Skarga jest zasadna, chociaż jej zasadność nie jest związana z wyartykułowanymi w niej argumentami. Przedmiotem oceny prawnej sądu administracyjnego jest decyzja w swej treści modyfikująca obowiązek nałożony przez decyzję organu pierwszej instancji, przy czym treścią tej decyzji jest przedłożenie określonej oceny technicznej oraz dokonanie ewentualnych zmian i przeróbek, wynikających z tej oceny. Pierwszą kwestią, która powinna zostać rozważona, jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 kpa, poprzez wydanie orzeczenia na niekorzyść odwołującego się. W ocenie prawnej sądu, orzekanie na niekorzyść oznacza nałożenie na adresata decyzji nowego obowiązku, który nie był objęty postępowaniem przed organem pierwszej instancji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 53/95, OSN 1996, poz. 152) lub też orzekanie o przedmiocie, który nie był objęty postępowaniem pierwszoinstancyjnym. Zarzut sformułowany w skardze nie jest trafny. Decyzja odwoławcza nie określała nowego obowiązku w taki sposób ani też nie dotyczyła nowego przedmiotu. W istocie konkretyzowała ona obowiązek wyrażony w decyzji pierwszej instancji i mimo że subiektywnie, w odczuciu strony skarżącej, mogła wywoływać wrażenie szerszego zakresu sprawdzenia zgodności wybudowanego budynku gospodarczego z różnymi standardami, to jednak służyć to miało bardziej precyzyjnemu określeniu stanu budynku i określenia konsekwencji, jeżeli okazałoby się, że istnieją poważne wady. Ta ostatnia konstatacja nie oznacza jednak, że określenie wyznaczenia tych obowiązków w efekcie było poprawne. Nietrafne są w ocenie sądu zarzuty dotyczące naruszenia art. 107 § 1 kpa, bowiem uzasadnienie jest poprawne w zakresie wyjaśnienia podstaw prawnych, mimo, że organ nie w każdym przypadku wyjaśnił treść przepisu, na który się powoływał. Także wyjaśnienie stanu faktycznego, odnoszące się do cech budynku, nie budzi w ocenie sądu istotnych wątpliwości. Nie są także trafne zarzuty dotyczące wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane bez uprzedniego wstrzymania robót w oparciu o art. 50 ust. 1. bowiem wstrzymanie takie może być zasadne wobec wykonywanych robót budowlanych, natomiast w przypadku obiektu już wybudowanego zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy odbywa się odpowiednio na gruncie upoważnienia wyrażonego w art. 51 ust. 4, który także odwołuje się do art. 50 ust. 1 tejże ustawy. Kwalifikacja powyższa nie oznacza jednak, że samo zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 było prawidłowe, o czym niżej. Decyzja odwoławcza w istocie zatem, powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy skonkretyzowała wymogi, niemniej nie uczyniła tego ani precyzyjnie ani zgodnie z przepisami prawa. Organ odwoławczy powinien był decyzję organu pierwszej instancji uchylić i przekazać organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Należało przy tym wskazać, aby organ pierwszej instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalił stan techniczny obiektu we własnym zakresie w toku postępowania dowodowego, żądając w drodze postanowienia od inwestora przedłożenia określonych opinii i ekspertyz w zakresie, z jakim sam organ nie jest kompetentny (dotyczyć to może w szczególności wskazanej w decyzji odwoławczej zgodności ze sztuką budowlaną). Służy temu upoważnienie zawarte w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Następnie, na podstawie powyższych ocen i opinii, należało w drodze decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności, na co wyraźnie wskazuje powołany przepis. Rozwiązanie przyjęte przez organ odwoławczy (uchylenie i orzeczenie o skorygowanym zakresie obowiązków) jest wadliwe z dwóch, powiązanych ze sobą powodów. Po pierwsze dlatego, że nie określa ono rodzaju czynności, do jakich zobowiązany zostaje inwestor. Odesłanie bezpośrednio do oceny technicznej poprzez sformułowanie "ewentualne zmiany i przeróbki" powoduje nie tylko nie mające podstawy prawnej scedowanie na inny podmiot niż organ administracyjny określenia czynności, jakie ma wykonać inwestor, ale także powodowałoby brak możliwości ich wyegzekwowania, wobec braku ich wyznaczenia właśnie przez organ. Po drugie, wyznaczenie w decyzji odwoławczej obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, bo do tego w istocie sprowadza się wyznaczony obowiązek, uniemożliwia późniejsze wydanie na gruncie art. 51 ustawy ponownej decyzji, treścią której jest ustalenie obowiązku wykonania określonych czynności. Zastosowane w decyzji odesłanie do opinii (ewentualne zmiany i przeróbki) w żaden sposób nie może eliminować powyższej wady proceduralnej. Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien zatem wykorzystać art. 81c ust. 2 ustawy i określić w drodze postanowienia jakie opinie są niezbędne i na podstawie analizy tych opinii oraz własnych ustaleń dotyczących przepisów prawnych, przeprowadzić dalszy tok postępowania, przy ewentualnym wykorzystaniu art. 51 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji powyższych argumentów i ocen prawnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł zakwalifikować zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako zgodnych z powyższymi przepisami prawa. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na gruncie art. 200 powołanej wyżej ustawy. Podstawą prawną orzeczenia o nie podleganiu zaskarżonej decyzji wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku stanowi art. 152 tejże ustawy.