II SA/Lu 1484/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jacek Czaja (spr.), Asesor WSA Małgorzata Fita-Mazurek, Protokolant Przemysław Gumieniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] maja 2000 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i wysokości opłat za korzystanie z przystanków autobusowych zlokalizowanych przy drogach powiatowych na terenie Powiatu orzeka, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem, w części obejmującej paragraf 1 punkt 1 tej uchwały. Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2000r. w sprawie ustalenia zasad i wysokości opłat za korzystanie z przystanków autobusowych zlokalizowanych przy drogach powiatowych na terenie Powiatu, Zarząd Powiatu, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późno zm.) w związku z art. 11 ust. 3 pkt 2 i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 z późno zm.) oraz art. 19 ust. 2 pkt 3 i art.20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późno zm) ustalił zasady korzystania z przystanków autobusowych zlokalizowanych przy drogach powiatowych na terenie Powiatu. W § pkt 1 tej uchwały organ samorządu określił, że: na przystankach zatrzymywać się mogą jedynie autobusy przewoźników posiadających ważne zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób w regularnej komunikacji autobusowej, ważne skoordynowane rozkłady jazdy oraz stosowną umowę zawartą ze Starostwem, określającą szczegółowe zasady korzystania z przystanków. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda - na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późno zm.), domagając się orzeczenia niezgodności uchwały z prawem w części obejmującej jej § 1 ust. 1. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż przepis § 1 ust. 1 wymienionej uchwały stanowi, iż na przystankach zatrzymywać się mogą jedynie autobusy przewoźników posiadających ważne zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób w regularnej komunikacji autobusowej, ważne skoordynowane rozkłady jazdy oraz stosowną umowę zawartą ze starostwem, określającą szczegółowe zasady korzystania z przystanków. W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja została przyjęta bez podstawy prawnej. Żaden z przepisów powszechnie obowiązujących, w tym również przytoczonych w podstawie prawnej uchwały, nie przewiduje podejmowania uchwały o takiej treści. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.05.1992r., SA/Wr 310/92, w którym sąd stwierdził, że organy jednostek samorządu terytorialnego winny treść swoich regulacji dostosowywać ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących kompetencji wynikających z ich zadań. Skarżący podniósł ponadto, iż zgodnie z art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942, z późno zm.), przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na przewozy regularne jest obowiązany przedłożyć, organowi udzielającemu zezwolenia ustalone z właścicielami przystanków i dworców, zasady korzystania z tych obiektów. Ustawodawca recypował cytowane uregulowanie wart. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371 z późno zm.), obowiązującej od 1 stycznia 2002r. Według skarżącego posiadanie dokumentu, określającego zasady korzystania z przystanków i dworców, ustalone z ich właścicielami, ma istotne znaczenie nie tylko dla uzyskania zezwolenia, ale również dla utrzymania posiadanego zezwolenia. Zgodnie z art. 22 ust. 4 pkt. 2 ustawy o transporcie drogowym, zezwolenie cofa się w razie naruszenia lub zmiany warunków na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu. W przypadku braku ustalonych zasad korzystania z dworców i przystanków nastąpią skutki prawne określone w cytowanym przepisie. Według skarżącego ustalenie wspomnianych zasad następuje najczęściej w formie umowy. W określeniu "zasady korzystania z przystanków i dworców" mieści się określenie jedynie sposobu i reguł używania tych obiektów. Zdaniem skarżącego uchwała zarządu powiatu w sprawie zasad korzystania z przystanków i dworców, wobec braku wyraźnej podstawy prawnej do jej podjęcia, może mieć jedynie charakter aktu wewnętrznego skierowanego do osób składających oświadczenie woli w imieniu powiatu. Skarżący podnosi, iż z kategorycznego brzmienia § 1 ust. 1 uchwały wynika, iż na przystankach zlokalizowanych przy drogach powiatowych mogą zatrzymywać się autobusy jedynie tych przewoźników, którzy posiadają oprócz umowy zawartej ze starostwem (określającej szczegółowe zasady korzystania z tych obiektów), także ważne zezwolenie na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób oraz ważne skoordynowane rozkłady jazdy. Cytowany przepis zawiera zatem regulacje, ze swej istoty generalne i powszechnie obowiązujące. W ocenie organu nadzoru, nałożenie na przewoźników tego rodzaju obowiązku legitymowania się wobec właściciela przystanków (Powiatu) zezwoleniem oraz rozkładem jazdy me znajduje uzasadnienia prawnego. Dalej w uzasadnieniu skarżący podnosi, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego od dawna ugruntował się pogląd, iż jednostronne nakładanie obowiązków, nakazów lub zakazów, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto skarżący wskazuje, że konsekwencje prawne wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, braku ważnego rozkładu jazdy, a także podmioty uprawnione do kontroli dokumentów potwierdzających spełnianie przez przewoźnika ustawowych wymagań, określa ustawa o transporcie drogowym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Według skarżącego Zarząd Powiatu nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu wniósł o oddalenie skargi Wojewody oraz o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska Zarząd Powiatu podniósł, że stanowisko Wojewody przedstawione w skardze jest bezzasadne. Zgodnie z art. 11 ust 3 pkt. 2 ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na przewozy regularne jest obowiązany przedstawić organowi udzielającemu zezwolenia ustalone z właścicielami przystanków i dworców zasady korzystania z tych obiektów. Ponadto zgodnie z art. tej ustawy opłaty za korzystanie z przystanków i dworców powinny być ustalone dla przewoźników na równoprawnych zasadach. Zdaniem Zarządu Powiatu przepis ten wskazuje ustawowe prawo właścicielowi przystanków autobusowych do pobierania opłat za korzystanie z przystanków, nakładając jednocześnie na właściciela obowiązek ustalenia tych zasad na równoprawnych warunkach. Zgodnie z art. 19 ustawy o drogach publicznych, uprawnionym do pobierania jak też ustalania zasad korzystania z przystanków autobusowych zlokalizowanych przy drogach powiatu jest zarząd powiatu. Według Zarządu Powiatu to zarząd, jako organ kolegialny, podejmując swoje decyzje w formie uchwały, podjął stosowną uchwałę ustalającą zasady korzystania z przystanków autobusowych dla przewoźników oraz ponoszenie z tego tytułu opłat. W tym celu zostały zawarte z przewoźnikami umowy cywilno-prawne. Wykonując swoje obowiązki ustawowe, Zarząd Powiatu zgodnie z prawem dopuszcza do korzystania z przystanków wszystkich przewoźników na równoprawnych zasadach, posiadających jednak zezwolenia, a zatem mających w świetle obowiązujących przepisów prawo do dokonywania przewozu osób. Zdaniem Zarządu Powiatu, w świetle dyspozycji art. 11 ust. 4 oraz systematyki ustawy umieszczenia ust. 4 w art. 11 - dotyczącym zezwoleń, jednoznacznie wynika, iż pobieranie opłat przez Zarząd może .dotyczyć tylko i wyłącznie przewoźników posiadających zezwolenie, ponieważ pozostali przewoźnicy z mocy samej ustawy nie są dopuszczeni do przewozu osób. Podjęcie zatem przez zarząd uchwały o dopuszczeniu do korzystania z przystanków wszystkich przewoźników oznaczałoby akceptację przez zarząd dokonywania przewozów przez przedmioty do tego nieuprawnione a zatem oznaczałoby ignorowanie przez zarząd powiatu obowiązujących przepisów. Zdaniem Zarządu Powiatu me ma odzwierciedlania, w obowiązujących na dzień podjęcia uchwały przepisach prawa, stanowisko Wojewody podniesione w skardze, że zarząd powiatu podjął uchwałę bez podstawy prawnej. Zacytowane w skardze orzeczenie NSA w przedmiotowym przypadku nie znajduje żadnego zastosowania. Zarząd wykonując swoje uprawnienia ustawowe - uzgadnianie zasad korzystania z przystanków z przewoźnikami i pobieranie opłat - ma obowiązek zawierania stosownych umów wyłącznie z podmiotami do tego uprawionymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art.1l § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę, działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W granicach określonych ustawą, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności uprawnienie do stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały organu powiatu - art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1592 ze zm.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwała Zarządu Powiatu nr [...] z dnia [...] maja 2000r. jest niezgodna z prawem w części obejmującej § 1 punkt 1 tej uchwały, a to z uwagi na brak normy kompetencyjnej, która dawałaby podstawę do ograniczenia przez zarząd powiatu w drodze uchwały kręgu podmiotów, których pojazdy mogą zatrzymywać się na przystankach autobusowych zlokalizowanych przy drogach powiatowych na terenie Powiatu. Taka kompetencja nie została przyznana organowi powiatu zarówno w przepisach art. 11 ust. 3 pkt 2 i art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz. U. Nr 141, poz. 942 z późno zm.), jak i art. 19 ust. 2 pkt 3 i art.20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 z późno zm.), na które to normy Zarząd Powiatu powołuje się w zaskarżonej uchwale i odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 11 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób, przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na przewozy regularne jest obowiązany przedłożyć organowi udzielającemu zezwolenia ustalone z właścicielami przystanków i dworców zasady korzystania z tych obiektów. Natomiast ust. 4 tego przepisu ustanawia zasadę, iż opłaty za korzystanie z przystanków i dworców powinny być ustalane dla przewoźników na równoprawnych warunkach. Z kolei art. 19 ust. 2 pkt 3 i art.20 pkt 4 cyt. ustawy o drogach publicznych stanowi, że zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu, przy czym do zarządcy drogi należy w szczególności utrzymanie nawierzchni, chodników, obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa, obowiązujących w dacie podjęcia przez Zarząd Powiatu uchwały nr [...], nie może budzić wątpliwości to, że ustawodawca nie zawarł w nich żadnej normy kompetencyjnej do ograniczenia przez zarząd powiatu w drodze uchwały kręgu podmiotów, których pojazdy mogą zatrzymywać się na przystankach autobusowych zlokalizowanych przy drogach powiatowych. Podkreślić należy, że w myśl przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa, co oznacza, że zarząd powiatu - jako organ wykonawczy powiatu - może działać jedynie w granicach kompetencji powiatu, określonych w stosownych normach kompetencyjnych. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270) i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1592 ze zm.), w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1271 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.