II SA/Lu 1489/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (spr.), Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Asystent sędziego Joanna Hołda, po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2004 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie torfu oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania D. K. od decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...], nr [...], ustalającej opłatę eksploatacyjną za wydobycie torfu bez wymaganej koncesji, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził między innymi, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, nie ustalił faktycznej ilości pozyskanego torfu, okresu wydobywania oraz czy jego przekazywanie następowało za wiedzą i zgodą skarżącej. Ponadto organ I instancji nie ustalił także, czy w operacie wodno-prawnym na wykonanie stawu rybnego, na podstawie którego Wojewoda udzielił pozwolenia wodno-prawnego, określono sposób postępowania z masami ziemnymi powstałymi przy wymierzeniu opłaty eksploatacyjnej. Organ nie wyjaśnił jednoznacznie, czy w trakcie budowy stawu przez D. K., powstały nadwyżki mas ziemnych i czy zostały one wykorzystane zgodnie z operatem, czy też sprzedane bądź pozyskane nieodpłatnie. Ponadto, wedle ustaleń organu odwoławczego, strona nie została poinformowana o przeprowadzeniu postępowania dowodowego w jej sprawie, w konsekwencji czego nie brała w nim udziału. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić postępowanie dowodowe, dotyczące ustalenia sposobu postępowania z nadwyżką mas ziemnych powstałych podczas budowy stawu rybnego. Należy również wyjaśnić, zdaniem organu odwoławczego, czy strona wiedziała i czy wydała pozwolenie na workowanie torfu przez firmę "[...]" i czy przekazywała torf tej firmie bezpłatnie, na zasadzie darowizny. Zdaniem Wojewody wyjaśnienia wymaga fakt, czy skarżąca jest jedyną właścicielką działki w miejscowości B. gdzie znajduje się staw. Okoliczności te przesądziły o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła D. K. Skarżące wniosła o uchylenie decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatowego oraz o umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, podnosząc, że organ odwoławczy wykonując czynności związane z odwołaniem od decyzji, nie dokonał analizy przedstawionych w odwołaniu faktów. Ponadto skarżąca stwierdziła, że w odwołaniu wniosła o całkowite unieważnienie decyzji Starostwa Powiatowego. Nadmieniła, że organ II instancji prowadząc postępowanie odwoławcze, naruszył 35 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego niezachowując terminu odwołania. Zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie zapoznał się z jej odwołaniem, gdyż w materiałach odwołania jest stwierdzone, że nie sprzedała ona 1541 m³ torfu. Dodała, że z materiałów sprawy wynika, że budowa stawu prowadzona była na podstawie decyzji Wojewody i że nie było w niej wzmianki o konieczności uzyskania koncesji na wydobywanie torfu w sytuacji sprzedaży nadwyżek materiału. Również w trakcie uzyskiwania zezwolenia wodno- prawnego w 1997 r. pracownicy Inspektoratu Ochrony Środowiska oraz pracownicy Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego twierdzili, że nadwyżki mas ziemnych można odsprzedać finansując budowę stawu. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Przede wszystkim należy podnieść, że w myśl przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa. Jest bezsporne, że Starosta Powiatowy działając z urzędu, na podstawie przepisów art. 85 a ust. 1 pkt 1 lit. B, art.86 ust. 1 i art.87 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze ( Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.) w związku z przepisem art. 47 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 26, ze zm.) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opłat eksploatacyjnych z dnia 18 grudnia 2001 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1746), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm.), decyzją z dnia [...], nr [...], wymierzył D. K. opłatę eksploatacyjną za wydobycie torfu bez wymaganej koncesji. Wydanie tej decyzji wymagało uprzedniego podjęcia przez ten organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Ponadto, zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej był obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Określone wyżej wymogi postępowania administracyjnego nie zostały spełnione przez organ pierwszej instancji, na co słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji Wojewoda. W takim stanie rzeczy, w myśl przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zauważyć należy, że powszechnie akceptowany w doktrynie i orzecznictwie jest pogląd, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną (art. 138 § 2 k.p.a.), gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Istotne braki w tym zakresie, na co szczegółowo wskazał w swojej decyzji Wojewoda, nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Poza tym stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania poprzez uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu, a uchybienie to nie pozwalało organowi drugiej instancji na przeprowadzenie dodatkowego postępowanie w celu uzupełnienia dowodów – art. 136 k.p.a. Ubocznie należy podnieść, że jakkolwiek zgodnie z przepisem art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. organ odwoławczy przekazując sprawę może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to owa regulacja nie oznacza związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego, bowiem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do przyjęcia istnienia takiego związania. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego. W związku z tym ocena prawna organu odwoławczego, wyrażona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., dotycząca powinności uzyskania – w określonych okolicznościach – koncesji na wydobywanie torfu, ma niewiążący prawnie charakter. Oznacza to, że ocena prawna, czy skarżąca wydobywała kopaliny bez wymaganej koncesji, należy do kompetencji organu pierwszej instancji. Organ ten, rozstrzygając sprawę stwierdzi, czy zachodzą przesłanki do ustalenia podwyższonej opłaty eksploatacyjnej, o której mowa w przepisie art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 1994r., nr 27, poz. 96 ze zm.), a ocena ta może być poddana kontroli sądowoadministracyjnej. Z tych też względów oraz na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., nr 153, poz. 1271 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.