II SA/Lu 149/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie scalenia i podziału nieruchomości oddala skargę. Rada Miasta [...] w dniu 28 lutego 2013 r. podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. W § 1 tej uchwały ustalono nowe brzmienie § 3 ust. 2 i 3 uchwały tej Rady z dnia 24 stycznia 2008 r., nr [...], zmienionej uchwałą z dnia z 26 sierpnia 2011 r., nr [...], w ten sposób, że w ustępie 2 tego przepisu określono obowiązek Burmistrza Miasta [...] ustalenia opłat adiacenckich w drodze decyzji zgodnie z ugodą lub uchwałą nr [...], zaś w ustępie 3 wskazano na konieczność wniesienia opłat adiacenckich przez osoby do tego zobowiązane w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca opłatę adiacencką stanie się ostateczna, nie później niż do dnia 2 sierpnia 2014 r. W dniu 14 stycznia 2014 r. skargę do Sądu na powyższą uchwałę złożył J. M., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa. W obszernej skardze skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie: 1) naruszenie art. 7 Konstytucji przez podjęcie zaskarżonych uchwał bez podstawy prawnej; 2) naruszenie art. 104 ust. 2 pkt 7 i art. 107 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej także: u.g.n.) przez przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę prawną do zmiany terminu ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej w drodze uchwały zmieniającej uchwałę pierwotną o scaleniu i podziale nieruchomości; 3) naruszenie art. 104 ust.2 pkt 7 u.g.n. przez pominięcie ustaleń co do wysokości opłaty adiacenckiej; 4) naruszenie zasad techniki prawodawczej w zakresie : - terminu wejścia w życie uchwały, tj. § 46 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100 poz. 908; dalej także: rozporządzenie), - podjęcia uchwały zmieniającej uchwałę pierwotną na innej podstawie prawnej niż uchwała zasadnicza, tj. z naruszeniem § 129 rozporządzenia. Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, albowiem na podstawie jej zapisów wydane zostały decyzje Burmistrza Miasta [...] nakładające na niego obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, które zostały uchylone przez organ odwoławczy, lecz postępowanie w tych sprawach nadal się toczy. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 § 4 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") pismem z dnia 18 października 2013 r. wezwał Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 16 grudnia 2013 r. Rada Miasta w [...] doręczyła skarżącemu odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, informując, że uchwałą z dnia 20 listopada 2013 r. Nr XXXVII/196/13 Rada Miasta [...] odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania, uznając je za bezzasadne. W odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2015 r. i załączniku do protokołu rozprawy z dnia 15 stycznia 2015 r. Burmistrz Miasta [...] reprezentujący Gminę [...] wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że zaskarżona uchwała nie jest niezgodna z prawem i nie narusza interesu prawnego skarżącego. Zdaniem organu podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 104 u.g.n., a możliwość zmiany wydanej wcześniej uchwały, o której mowa w tym przepisie, wynika także z przepisów działu II załącznika do rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego zaskarżona uchwała powiązała początek biegu terminu na ustalenie opłat adiacenckich z faktycznym zakończeniem prac nad budową urządzeń, nie zaś planowanym terminem, o którym mowa w § 2 ust. 1 uchwały nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Zdaniem organu, nie ma przeszkód prawnych, aby uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. Zaskarżona uchwała nie wprowadziła zmian w § 3 ust. 1 uchwały nr [...], określającym wysokość opłaty adiacenckiej, a zatem nadal przepis ten obowiązuje. Powołanie w podstawie prawnej uchwał zmieniających przepisów innych, niż w podstawie prawnej uchwały pierwotnej, pozostaje bez wpływu na sytuację prawną wnioskodawcy oraz nie podważa mocy prawnej żadnej z uchwał. Ponadto, w ocenie organu, zmiany uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 24 stycznia 2008 r., objęte skargą, zostały podjęte w interesie właścicieli nieruchomości objętych scaleniem i podziałem, a więc także w interesie skarżącego, w celu usunięcia wątpliwości co do sposobu wniesienia opłaty adiacenckiej oraz jej wysokości. Zmiany terminu wniesienia opłat adiacenckich wynikały z przedłużających się prac budowlanych i zmierzały do uniknięcia sytuacji, w której właściciele nieruchomości zmuszeni będą ponieść opłaty adiacenckie zanim wzrost wartości nieruchomości rzeczywiście nastąpi. Odbiór urządzeń nastąpił dopiero dnia 30 sierpnia 2011 r. Zmiany uchwał w zakresie terminu wydania decyzji o sposobie i wysokości opłaty podjęte zostały więc na korzyść zainteresowanych oraz po to, aby uniknąć wątpliwości związanych z oszacowaniem wartości nieruchomości, a tym samym z wysokością opłat adiacenckich. W załącznik do protokołu rozprawy z dnia 22 stycznia 2015 r. skarżący zarzucił dodatkowo, że zaskarżoną uchwałą dokonano modyfikacji § 3 ust. 2 uchwały z dnia 24 stycznia 2008 r., nr [...], ustanawiającego opłatę, której konstrukcja – zdaniem strony – świadczy o tym, że stanowi ona opłatę adiacencką, o jakiej mowa w art. 145 ust. 1 z związku z art. 146 ust. 2 u.g.n. Skarżący podkreślił, że nie jest zgodne z prawem ustalanie opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej w sytuacji dokonania scalenia i podziału nieruchomości, gdyż są to dwie różne opłaty uregulowane w różnych przepisach u.g.n. W ocenie strony, podjęcie zaskarżonej uchwały było całkowicie nieuzasadnione, albowiem z końcem 2011 r. nastąpiło przedawnienie wymiaru opisanej opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarżący wyczerpał wymóg wezwania gminy do usunięcia naruszenia i złożył skargę w terminie określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a. Wymaga więc rozważenia, czy skarżący wykazał, że zaskarżona uchwała narusza prawnie chroniony interes skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Powyższy przepis wiąże legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego, co oznacza, że dopuszczalność skargi uzależniona jest od stwierdzenia naruszenia indywidualnej sytuacji prawnej (interesu prawnego), a nie od naruszenia prawa przez zaskarżony akt (W. Kisiel, w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2010, s. 819-820). Należy podkreślić, że przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ust. 1 u.s.g. jest kształtowany na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym uchwałę (zarządzenie) organu gminy podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Jeśli zaś ingerencja prawodawcy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego, lecz dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, to – co do zasady – brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Organ gminy działa bowiem w takiej sytuacji w granicach przysługującego mu uprawnienia i w ramach uznania, a o ile uznania tego nie nadużywa, to sąd administracyjny nie może stwierdzić nieważności zaskarżonego aktu w całości bądź w części ani nie może stwierdzić wydania takiego aktu z naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r. nr 1, poz. 2; Z. Niewiadomski, Komentarz do art. 101 u.s.g., w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2011, SIP Legalis, nb 2). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest zapatrywanie, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, S. Prutis, Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, Warszawa 2005, s. 367). Nie budzi przy tym wątpliwości, że w świetle art. 101 u.s.g. to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi – nie w przyszłości – naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie tego przepisu musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736). W związku z tym, że do wniesienia skargi nie uprawnia sam stan zagrożenia naruszeniem, w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376 oraz z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, ONSA 1996, nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, CBOSA). Interes prawny skarżącego, o którym jest mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA/2637/02, LEX nr 80699). Skarżący nie wskazał takiej normy prawa materialnego, z jakiej wynikałby interes prawny, który – w jego ocenie – miałby zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie można przyjąć, że o naruszeniu takiego interesu przesądza fakt wszczęcia w dniu 18 listopada 2011 r. przez Burmistrza Miasta [...] postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, a postępowanie to toczy się nadal. Przepis ustępu 1 artykułu 107 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego ustęp 3 wskazano jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały, stanowi, że osoby, które otrzymały nowe nieruchomości wydzielone w wyniku scalenia i podziału, są zobowiązane do wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich w wysokości do 50% wzrostu wartości tych nieruchomości, w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych. Oczywistym jest, że w interesie właścicieli nieruchomości objętych scaleniem i podziałem jest, aby w dacie ustalenia wysokości wspomnianej opłaty, istniała możliwość określenia rzeczywistej wartości nowych nieruchomości. Gmina wyjaśniła, że dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana terminu wniesienia opłat adiacenckich wynikała z przedłużających się prac budowlanych (budowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej), które trwały znacznie dłużej niż pierwotnie zakładano. Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 24 stycznia 2008 roku w sprawie scalenia i podziału nieruchomości w § 2 ust. 1 przewidywała bowiem wybudowanie na terenie objętym scaleniem i podziałem nieruchomości sieć wodociągową i kanalizacji sanitarnej, w zakresie niezbędnym do stworzenia warunków przyłączenia do nich wydzielonych nieruchomości w terminie do dnia 30 września 2010 roku. Odbiór budowy sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przepompownią w obszarze miedzy ul. [...] a ul. [...] w [...] nastąpił zaś dopiero w dniu 3 sierpnia 2011 r. Sąd podziela zatem stanowisko Gminy, że samo odsunięcie w czasie terminu zapłaty opłat adiacenckich przez właścicieli nie naruszało ich chronionego prawem interesu. Niewątpliwie bowiem przesunięcie w czasie terminu zapłaty opłaty, bez negatywnych konsekwencji finansowych z tego tytułu dla właścicieli (typu odsetki), było w istocie korzystne dla strony. Nadto, jak zasadnie wskazała Gmina, przesuwając w czasie termin zapłaty opłaty i nakazując ustalenie jej wysokości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury, jej organ stanowiący nie mógł naruszyć interesu prawnego skarżącego, skoro w ten sposób uzyskał on dane co do podstawy naliczenia opłaty. Niezależnie od tego wymaga podkreślenia, że wbrew zarzutom skargi z art. 7 Konstytucji ani z innych przepisów prawa nie wynika – co do zasady – zakaz dokonywania zmiany przepisów prawa miejscowego, w tym przepisów uchwał rady gminy dotyczących ustalania terminów wnoszenia opłat adiacenckich. Jak zasadnie podniosła Gmina, jakkolwiek przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują wprost możliwości zmiany uchwały, o której mowa w art. 104 tej ustawy, to nie prowadzi to do wniosku, że taka zmiana nie jest prawnie dopuszczalna. Niewątpliwie bowiem w zakresie zasad uchwalania, zmian i wygaśnięcia uchwał organu stanowiącego gminy zastosowanie mają ogólne zasady stanowienia aktów normatywnych, to jest w szczególności przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Stosownie do § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Wskazać więc trzeba, że ze stosowanych odpowiednio § 82 i § 83 rozporządzenia wynika, na czym może polegać zmiana (nowelizacja) aktu prawa miejscowego, to jest na uchyleniu niektórych przepisów, zastąpieniu niektórych jej przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu albo na dodaniu do niej nowych przepisów oraz to, że przepisy takiego aktu zmienia się w odrębnym akcie prawa miejscowego (por. pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., II OSK 188/12, LEX nr 1145565, wydanym w sprawie o odmiennym stanie faktycznym i prawnym, lecz znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie). Nie budzi również wątpliwości, że dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana określonego w uchwale nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 24 stycznia 2008 r. terminu wnoszenia opłat adiacenckich przez osoby do tego zobowiązane, nie rodziła żadnych skutków sprzecznych z prawem. Sąd podziela stanowisko Gminy, że wadliwa była argumentacja skargi w zakresie, w jakim wskazywała, że termin na ustalenie opłaty adiacenckiej bezskutecznie upłynął w dniu 31 grudnia 2010 r. Skoro na dzień 31 grudnia 2010 r. urządzenia nie zostały jeszcze wybudowane, a zgodnie z § 3 ust. 2 uchwały nr [...] wskazano, że "Burmistrz Miasta [...] ustali opłaty adiacenckie w drodze decyzji niezwłocznie po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w § 2 ust. 1", to skarżący nie mógł przypuszczać, że organ odstąpił od ustalenia opłaty, a jeśli nawet tak założył, to pogląd ten może być jedynie wyrazem jego subiektywnego przekonania, pozostającego bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.