II SA/Lu 149/19

29 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II 29 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwów D. S., J. L., Ł. L. i [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] r., znak: [...], w przedmiocie nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz D. S., J. L., Ł. L. i [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. kwoty po [...] ([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] r., znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. (dalej także: organ pierwszej instancji), nakazał J. L. - zarządcy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, położonego w L. przy ul. [...]/ ul. [...], zaniechanie dalszych robót budowlanych prowadzonych w tym budynku, polegających na likwidacji stropów i wykonywaniu nowych stropów żelbetowych oraz podbić fundamentów. Od decyzji tej odwołanie wnieśli J. L., D. S. i Ł. L., zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, wskutek rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny. Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: organ drugiej instancji), decyzją z [...]., znak: [...], działając na podstawie na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej także: k.p.a.), uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Po rozpatrzeniu sprzeciwów od decyzji organu drugiej instancji, wniesionych przez Ł. L., J. L. i D. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 572/18, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy błędnie zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., w tym wadliwie wskazał okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy wyjaśnieniu istoty sprawy. Rozpoznając po raz kolejny opisane wyżej odwołania, organ drugiej instancji decyzją z [...] r., znak: [...], uchylił wskazaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji z [...] r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wydanie decyzji kasacyjnej było konsekwencją prawnie wiążącego stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 572/18. W wyroku tym Sąd wskazał na szereg uchybień, które – w ocenie organu drugiej instancji – należy wyeliminować na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy, zgodnie z art. 136 k.p.a., nie jest możliwe w sytuacji gdy Sąd zakwestionował zarówno ustalenia stanu faktycznego, zastosowane przepisy Prawa budowlanego, jak i adresata nałożonego ewentualnie obowiązku. W związku z tym, zdaniem organu drugiej instancji, sprawa niniejsza wymaga ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem zaleceń Sądu. Obowiązkiem PINB jest więc dokonanie dalszych ustaleń faktycznych i zastosowanie właściwego trybu postępowania, rozstrzygnięcie, czy możliwe jest prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego (jeśli organ ustali bezspornie, że inwestor realizuje inwestycję objętą wymienioną wyżej decyzją ustalającą warunki zabudowy) albo legalizacyjnego w trybie art. 48 i 49 tej ustawy (gdy zostanie ustalone, że realizowane są roboty nie związane z inwestycją objętą decyzją ustalającą warunki zabudowy). Wyjaśnienia wymaga także, czy uzasadnione jest prowadzenie równoległego postępowania w trybie art. 66 Prawa budowlanego, o ile organ stwierdzi, że zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie. Konieczne jest też jednoznaczne ustalenie, kto w spornym budynku prowadzi roboty budowlane (czy tylko skarżący J. L., jako zarządca nieruchomości, czy też inne podmioty), a następnie przeprowadzenie postępowania bądź postępowań i skierowanie rozstrzygnięcia do właściwych podmiotów, mając na uwadze, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, adresatami decyzji wydawanych w trybie art. 50 i 51 tej ustawy są tylko inwestor, właściciel lub zarządca nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, powyższych ustaleń dokonać winien organ pierwszej instancji – uwzględniając przepisy ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z których wynika, jakie obowiązki, dotyczące nieruchomości wspólnej można nakładać na zarządcę obiektu, a jakie (jako przekraczające zakres zwykłego zarządu) na Wspólnotę Mieszkaniową [...] Sprzeciwy od powyższej decyzji z [...] r. wnieśli D. S., Ł. L., J. L. i [...] spółka z o.o. z siedzibą w L. (odpowiednio sygn. akt: II SA/Lu 149/19, II SA/Lu 150/19, II SA/Lu 151/19 i II SA/Lu 152/19). W treści tych sprzeciwów skarżący podnieśli identyczną argumentację, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 136 k.p.a. wskutek nieprzeprowadzenia we własnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego bądź brak zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy znacznie przyśpieszyłoby to rozpoznanie niniejszej sprawy, leżało to w możliwościach organu drugiej instancji i nie było połączone z nadmiernymi trudnościami. Podkreślili, że organ drugiej instancji powinien był poczynić własne ustalenia i rozpoznać sprawę na nowo, a także – w razie konieczności – przeprowadzić dodatkowe dowody, czego nie uczynił. W odpowiedzi na sprzeciwy organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd, działając podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., zarządził połączenie wskazanych wyżej spraw o sygn. akt: II SA/Lu 149/19, II SA/Lu 150/19, II SA/Lu 151/19 i II SA/Lu 152/19 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciwy są zasadne. Sąd uwzględnił sprzeciwy również z innych powodów niż w nich wyrażone, mając na uwadze treść art. 134 § 1 w zw. z 64b § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.), który zobowiązuje – co do zasady – Sąd do rozpoznania całości rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej, biorąc pod uwagę istniejące naruszenia prawa, nawet, gdy nie zostały one wskazane przez stronę skarżącą w złożonym przez nią sprzeciwie. W rozstrzyganej sprawie istotne znacznie ma art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że co do zasady, kontrola dokonywana w takiej sprawie przez sąd administracyjny nie może obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż byłoby to niedopuszczalne. Konsekwencją wydania decyzji kasatoryjnej jest skierowanie sprawy do organu pierwszej instancji w celu dokonania ustaleń niezbędnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które wykraczają poza zakres postępowania, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. co do zasady nie wyraża oceny prawnej w zakresie szerszym, niż odnoszącym się do przesłanek określonych w tym przepisie. Jest to regułą wynikającą z art. 134 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd nie bada w tym postępowaniu kwestii związanych z innymi zagadnieniami, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Podkreślić należy, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie powoduje konkretyzacji praw i obowiązków strony, gdyż w tej mierze wyłączone jest merytoryczne orzekanie przez organ odwoławczy (zob. wyroki NSA z 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 902/17 oraz z 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że organ odwoławczy wadliwie zinterpretował ocenę prawną i wskazania dotyczące dalszego postępowania, wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 572/18, którym uchylono poprzednio wydaną decyzję tego organu z 2 maja 2018 r. Po pierwsze, błędna była ocena organu drugiej instancji, że wskazane w tym wyroku uchybienia wyeliminowane mogły być wyłącznie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Stwierdzić należy, że kontrola sądowa decyzji wydanej na podstawie powołanego wyżej przepisu nie odbywa się w oderwaniu od art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co ma istotne znaczenie w sprawie, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. W związku z tym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji tylko wyjątkowo, a więc wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). W tym przypadku organ ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inaczej mówiąc, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wtedy, gdy organ pierwszej instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Orzeczenie uchylające decyzję organu pierwszej instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie pierwszej instancji obowiązki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Jeżeli więc organ pierwszej instancji nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy, albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy winien uzupełnić to postępowanie we własnym zakresie. W konsekwencji nie budzi wątpliwości, że wynikające ze wspomnianego wyroku Sądu wytyczne dotyczące konieczności wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych odnosiły się do organu odwoławczego, na którym spoczywał obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia całokształtu okoliczności faktycznych w sprawie. Co więcej, wskazania te nie mogły dotyczyć organu pierwszej instancji również z tego powodu, że rozpoznając sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, wydanej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny nie ma podstaw prawnych do wyrażania oceny prawnej w szerszym zakresie niż wynika to z art. 64e p.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu sąd nie może kontrolować legalności także decyzji organu pierwszej instancji. Trzeba przy tym pamiętać, że w postępowaniu wszczętym na skutek sprzeciwu nie biorą udziału uczestnicy postępowania (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Dokonując więc tego rodzaju ocen, bez udziału innych niż wnoszący sprzeciw stron postępowania, w wyroku uwzględniającym sprzeciw, od którego nie przysługuje skarga kasacyjna (art. 151a § 3 p.p.s.a.), sąd administracyjny naruszyłby prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawo do zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji). Tego rodzaju ocen, mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli, sąd dokonywać może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz dwuinstancyjność postępowania sądowego (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Po 1152/17). Oznacza to, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Sądu z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 572/18, odnosić się mogą do wskazania zakresu czynności koniecznych do podjęcia w sprawie wyłącznie organowi odwoławczemu, nie mogą zaś te wskazania dotyczyć organu pierwszej instancji. Z tych względów za trafne należy uznać zarzuty skarżących, że organ drugiej instancji nie przeprowadził we własnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego ani nie rozważył zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji, mimo że niewątpliwie przyśpieszyłoby to rozpoznanie niniejszej sprawy. Organ odwoławczy nie wykazał przy tym w żaden sposób, że ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z wyroku Sądu z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 572/18, nie było możliwe w postępowaniu odwoławczym. Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ drugiej instancji nie uzasadnił w sposób należyty wydania decyzji kasacyjnej. Poza przedstawieniem stanu sprawy i przywołaniem obszernych fragmentów uzasadnienia wyroku Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 572/18, organ ten ograniczył się jedynie do stwierdzenia: "Sąd uzasadniając ww. wyrok wskazał na szereg uchybień, które, w ocenie organu II instancji, należy wyeliminować na etapie postępowania przed organem I instancji. Prowadzenie postępowania przez organ II instancji, zgodnie z przepisami art. 136 k.p.a., nie jest możliwe w sytuacji gdy Sąd zakwestionował w rozpatrywanej sprawie zarówno ustalenia stanu faktycznego, zastosowane przepisy Prawa budowlanego jak i adresata nałożonego ewentualnie obowiązku" (s. 7 uzasadnienia). Bezsprzecznie zatem organ odwoławczy uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. W tej sytuacji zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. nie miało uzasadnienia w świetle prawnie wiążących wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Sądu z 11 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 572/18. Mając powyższe na uwadze, nie sposób przyjąć, że w sprawie zaistniały uzasadnione przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd zobligowany był zatem do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, na podstawie art. 151a zdanie pierwsze p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ drugiej instancji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Organ odwoławczy odniesie się też wyczerpująco do wszystkich zarzutów skarżących podnoszonych w toku postępowania, w tym do zarzutów, do których Sąd – z uwagi na ograniczenia wynikające z powołanego art. 64e p.p.s.a. – nie mógł odnieść się merytorycznie. Z uwagi na charakter sprawy niniejszej Sąd nie może wiążąco wypowiadać się co do wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że z przywołanych w uzasadnieniu wyroku Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 572/18 poglądów orzecznictwa nie wynika, jakoby w rozpoznawanej sprawie zachodziła konieczność prowadzenia równolegle z toczącym się obecnie postępowaniem naprawczym, odrębnego postępowania zmierzającego do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Oczywiste jest natomiast, że w razie zaistnienia przesłanek do podjęcia działań naprawczych na podstawie tego przepisu, obowiązkiem organów nadzoru budowlanego byłoby rozstrzygnięcie także tej kwestii w odrębnym postępowaniu. Kwestia ta nie jest jednak przedmiotem postępowania naprawczego w niniejszej sprawie.