II SA/Lu 1491/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędziowie Asesorzy WSA Wiesława Achrymowicz, Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant referent-staż. Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2004 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Lu 1491/03 U z a s a d n i e n i e Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...], wydaną na podstawie przepisu art. 127 ust. 3 i art. 138 § 1 pkt ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z dnia 17 listopada 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 22 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) po rozpoznaniu sprawy Z.K. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego "Za działalność kombatancką uznaje się pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, w tym działających w ramach tych organizacji oddziałach partyzanckich w okresie wojny 1939-1945." Jak podniesiono na okoliczność tę wnioskodawca we wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich deklarował, iż w kwietniu 1943 r. wstąpił do Armii Krajowej, w której pełnił służbę do lipca 1944 r., przedstawiając jednocześnie oświadczenia świadków S.J. oraz S.W. Jak wskazano w uzasadnieniu decyzji, dokonując weryfikacji oświadczeń świadków przedstawionych przez stronę, zwrócono się do właściwego Urzędu Gminy w trybie art. 52 kodeksu postępowania administracyjnego o ich przesłuchanie. W rezultacie tej czynności dowodowej zwrócono uwagę, iż zeznania świadków S.W. i S.J. odebrane od nich w trybie art. 52 kodeksu postępowania administracyjnego nie dość, że w swej treści istotnie odbiegały od składanych przez nich wcześniej oświadczeń, to ponadto nie potwierdziły pierwotnie podawanych okoliczności odnoszących się do służby Z.K. w Armii Krajowej. Stąd też, jak wskazano Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił tymże oświadczeniom przymiotu wiarygodności. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, niezależnie od wyżej wskazano wątpliwości wydanej decyzji negatywnej towarzyszyły również i inne. Odnosiły się one do wieku wnioskodawcy. Podniesiono, bowiem, iż w deklarowanej przez wnioskodawcę dacie wstąpienia do Armii Krajowej – wiosna 1943 r. – miał on 14 lat. Odwołując się w tym kontekście do tego, iż Armia Krajowa była częścią Polskich Sił Zbrojnych, w których obowiązywały przedwojenne regulaminy wojskowe uzupełniane instrukcjami i rozkazami Naczelnego Dowództwa, dla ZWZ-AK podstawowe znaczenie miała instrukcja gen. K. Sosnkowskiego z dnia 4 grudnia 1939 r. powołująca do życia ZWZ i stanowiąca w pkt V a, iż "Członkiem ZWZ może być każdy Polak (każda Polka), nieposzlakowanej czci poczynając od wieku lat 17 – tu, który cele organizacji przyjmuje za swoje, podda się bez zastrzeżeń jej regulaminowi oraz złoży przepisaną przysięgę." W jej świetle, jak podniesiono, podstawowym warunkiem wstąpienia do organizacji było osiągnięcie określonego wieku i złożenie przysięgi wojskowej. Wobec tego, uznano, iż nie dość, że wnioskodawca w chwili deklarowanej przez niego daty wstąpienia do organizacji liczył sobie 14 lat, a za nieprawdopodobne zdaniem Kierownika Urzędu, uznać należy udział takiej osoby w akcjach zbrojnych, to ponadto, w związku z brakiem wątpliwościami towarzyszącymi relacjom świadków brak jest przekonujących podstaw, aby uznać, iż wnioskodawca składał przysięgę wojskową. Wobec tego, w świetle przeprowadzonych ustaleń faktycznych Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał, iż wnioskodawca nie należał do Armii Krajowej, lecz doraźnie z nią współpracował. Uzasadniając swoje stanowisko, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych podniósł, iż jakkolwiek można uzna, że wnioskodawca doraźnie współpracował z Armią Krajową, to jednak współpraca ta nie może być utożsamiana z pełnieniem służby w Armii Krajowej, albowiem przepis art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach stanowi, iż warunkiem uznania działalności za kombatancką było pełnienie służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, a pełnienie służby w ruchu oporu było tożsame z prowadzeniem w sposób zorganizowany i systematyczny działalności przeciwko okupantowi, w zasadniczej postaci było zorganizowaną formą walki w ramach oddziałów partyzanckich utworzonych na wzór wojskowy i stosujących dyscyplinę wojskową, jakkolwiek mogło wyrażać się również w wykonywaniu wyłącznie funkcji usługowych, ale zawsze jednak było uzależnione od przynależności do określonej formacji, wyrażającej się w podporządkowaniu służbowym, wyznaczeniu wojskowego stanowiska i wykonywaniu określonych czynności. Na decyzję tę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) wniósł skargę Z.K. Wnosił on o ponowne rozpatrzenie jego sprawy i o przyznanie mu uprawnień kombatanckich. Jak należy sądzić z treści skargi i jej uzasadnienia wyrażał on niezadowolenie i rozgoryczenie z wydanej, niekorzystnej dla nie niego decyzji. Podkreślając, iż był zaprzysiężonym członkiem Armii Krajowej, opisując okoliczności zwerbowania, złożenia przysięgi w tym jej świadków, podając ponadto przydział organizacyjny, a także szeroko opisując charakter swojej służby w Armii Krajowej, jak również późniejszej służby w organizacji Wolność i Niezawisłość, skarżący podnosił zarzut, iż świadkowie S.W. i S.J. nie zostali przesłuchani przez przedstawiciela Urzędu Gminy w sposób prawidłowy i rzetelny, co nie mogło pozostać bez wpływu na treść zeznań świadków. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i osób Represjonowanych wnosił o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swojego stanowiska odwoływał się do argumentacji, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji, podkreślając, iż w kontekście treści instrukcji gen. K. Sosnkowskiego, wiek wnioskodawcy, jak również wątpliwości odnoszące się do okoliczności złożenia przez niego przysięgi, uzasadniały odmowę przyznania mu uprawnień kombatanckich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W przekonaniu Sądu, skarga Z.K., o ile wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji jest zasada i zasługuje na uwzględnienie. W przekonaniu Sądu, kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie, w kontekście kontroli zaskarżonej decyzji, formułowanych w stosunku do niej zarzutów, zasadnie należy odwołać się do treści przepisu art. 134 § 1 kpa, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s.197), a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi (T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne, Warszawa 1996, s.195). W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, jako wadliwa podlegała uchyleniu i to niezależnie od zarzutów i argumentów formułowanych w skardze i w jej uzasadnieniu. W przekonaniu Sądu, w tym względzie zasadnie podkreślić należy fakt naruszenia przez organ dyspozycji przepisu art. 9 kpa stanowiącego, iż "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Orany czuwają nad tym, aby strony [...] nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." W świetle stanowiska Sądu Najwyższego z 23 lipca 1992 r., sygn. Akt III ARN 40/92 poza sporem jest, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności, tak faktycznych, jak i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany, szeroko, jak to jest tylko możliwe. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, iż korelatem tego obowiązku, rozumianego jak najszerzej, jest również, jak to podkreślono w wyroku NSA z 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1478/81, wynikający z zasady informowania stron przez organ administracji bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli względnie przerzucania skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. W świetle powyższego, zasadnie należy uznać, iż zasada wyrażona na gruncie art. 9 kpa, obliguje organy administracji do zachowania określonego tym przepisem standardu postępowania w relacjach z obywatelem, zwłaszcza zaś lojalności wobec obywatela. W tym kontekście, jak słusznie podkreśla się w literaturze przedmiotu, "jakkolwiek organ administracji państwowej jest jedną ze stron stosunku administracyjno prawnego, nie wolno mu ograniczać się do ochrony interesów państwa. Jest on, bowiem zarazem piastunem administracji państwowej, podmiotem działalności zmierzającej do dobra powszechnego, jako do ostatecznego celu, a więc i dobra jednostki, której sprawę załatwia. Dlatego też organ powinien być obrońcą interesów prawnych jednostki, tj. interesów uznanych przez prawo, a więc nie kolidujących z interesem powszechności." (cyt. za A. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, s.80). W przekonaniu Sądu, nie może budzić żadnych wątpliwości, iż sądząc z lektury akt sprawy, zasada wyrażona w przepisie art. 9 kpa, w wyżej nadanym jej rozumieniu, została naruszona, a organ nie sprostał w toczącym się postępowaniu standardom wynikającym z tejże zasady. Dowodzi tego, zwłaszcza tryb weryfikacji oświadczeń świadków S.J. i S.W. Stosowanie w tym celu przepisu art. 52 kpa, określającego zasady korzystania przez organ prowadzący postępowanie z pomocy prawnej, w żadnym razie nie może, bowiem prowadzić do wniosku, iżby przepis ten uchylał nakaz realizowania ogólnej zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu (art. 10 § 1 kpa) i tym samym uzasadniał zaniechanie uczynienia zadość dyspozycji imperatywnego przepisu art. 79 § 1 i 2 kpa ustanawiającego przecież gwarancję czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Jak wywiódł NSA w wyroku z 13 lutego 1986 r. sygn. akt II SA 2015/85, "Zachowanie wymagań art. 79 i 81 kpa, niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik sprawy." W realiach niniejszej sprawy, zwłaszcza, gdy zważyć na zmianę relacji świadków S.W. i S.J., a w konsekwencji ich ocenę dokonaną przez Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych i zdeterminowanie nią rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, zasadnie podnieść należy, iż Z.K. pozbawiony został prawa czynnego do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, a to w związku z zaniechaniem powiadomienia go o terminie i miejscu przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, w sposób nakazany przepisem art. 79 § 1 kpa, i zaniechaniem pouczenia go o prawach wynikających z § 2 art. 79 kpa, tj. prawie bezpośredniego udziału w przeprowadzeniu dowodu, bezpośredniego zadawania pytań świadkom, bezpośredniego ustosunkowania się do zeznań świadków, czy również konfrontacji ze świadkami. Zasadność prezentowanego stanowiska nie może budzić żadnych wątpliwości, zwłaszcza, gdy odwołać się również do przepisu art. 77 § 2 kpa, z treści, którego jednoznacznie wynika przecież, iż organ wezwany jest zobowiązany do aktywnego postępowania determinowanego przepisem art. 7 kpa (zasada prawdy obiektywnej), a podejmowanego czy to z urzędu, czy to na wniosek strony postępowania. W tym kontekście, zwłaszcza, gdy, gdy zważyć na wiek przesłuchiwanych w drodze pomocy prawnej świadków, wpływ ich relacji na sytuację prawną wnioskodawcy, który przecież bez własnej winy nie brał udziału w przeprowadzeniu tych dowodów, zasadnie oczekiwać należało (treść przepisu art. 68 § 1 kpa in fine potwierdza nakaz powiadamiania stron o przeprowadzanych dowodach, albowiem obecne strony mają prawo zgłaszania uwag do protokołu przeprowadzanej czynności dowodowej), iż organ przeprowadzający dowód z zeznań świadków uczyni w nim stosowną wzmiankę o odczytaniu złożonych zeznań. W kontekście wskazanych wyżej uchybień, w przekonaniu Sądu, nie jest sporne, iż równocześnie doszło do uchybienia dyspozycji przepisu art. 81 kpa. Nie sposób, bowiem zasadnie bronić tezy, iżby w świetle dyspozycji tegoż przepisy, gdy skonfrontować ją z wyżej zaprezentowanymi ocenami i wnioskami, można było uznać okoliczności faktyczne, na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji za udowodnione, skoro prawo strony do udziału we toczącym się postępowaniu zostało istotnie ograniczone, a o trafności tego stanowiska przekonują wyżej wskazane okoliczności. Niezależnie od powyższego podnieść należy, iż również i inne względy legły u podstaw rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W przekonaniu Sądu, zwłaszcza w kontekście treści uzasadnienia decyzji Kierownika Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, nie sposób nie ustrzec się refleksji o jego wewnętrznej sprzeczności, co uzasadnia stanowisko naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do uzasadnienia prawnego, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. W tym względzie, bowiem, abstrahując od kwestii odnoszącej się do okoliczności złożenia przez wnioskodawcę przysięgi, co powinno zostać zweryfikowane w toku postępowania w prawidłowy i rzetelny sposób gwarantujący stronie prawo do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, podnieść należy, iż z jednej strony w kontekście wieku deklarowanego przez Z.K. i daty wstąpienia przez niego do Armii Krajowej, organ prezentuje stanowisko o nieprawdopodobieństwie udziału osoby 14-15 letniej w akcjach zbrojnych, z drugiej zaś, prezentuje pogląd, iż "służba" w rozumieniu przepisów ustawy o kombatantach, to służba w ruchu oporu tożsama z prowadzeniem w sposób zorganizowany i systematyczny działalności przeciwko okupantowi, w zasadniczej postaci zaś zorganizowana forma walki w ramach oddziałów partyzanckich utworzonych na wzór wojskowy i stosujących dyscyplinę wojskową, jakkolwiek mogła wyrażać się również w wykonywaniu wyłącznie funkcji usługowych, ale zawsze jednak uzależniona od przynależności do określonej formacji, wyrażającej się w podporządkowaniu służbowym, wyznaczeniu wojskowego stanowiska i wykonywaniu określonych czynności. Uznać, więc należy, w świetle powyższych twierdzeń, iż Kierownik Urzędu do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, zwłaszcza, gdy właśnie zważyć na wiek wnioskodawcy, dopuszcza tym samym możliwość, iż z racji tegoż wieku mógł on nie brać udziału w akcjach zbrojnych, a jego służba wyrażać się mogła w wykonywaniu funkcji usługowych – nota bene koresponduje to z deklaracją Z.K. podającego, iż jego przydział organizacyjny obejmował pełnienie funkcji łącznika i woźnicy. Ponadto, w analizowanym zakresie, nie sposób w przekonaniu Sądu, bronić stanowiska, iżby kryterium wieku, jako podstawowe i decydujące według organu dla odmowy przyznania wnioskodawcy statusu kombatanta, abstrahując od wyżej wskazanych niekonsekwencji w tym względzie, miało jakiekolwiek normatywne uzasadnienie. Ograniczenia, czy też warunku tego rodzaju nie formułuje przecież obowiązująca ustawa o kombatantach, a odwoływanie się do argumentu w postaci instrukcji z dnia 4 grudnia 1939 r. powołującej do życia ZWZ, jako podstawy kreującej status prawny jednostki w państwie – w tym przypadku strony postępowania ubiegającej się o przyznanie jej uprawnień kombatanckich - stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady wyłączności i zupełności regulacji ustawą, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego. W kontekście konstytucyjnie determinowanego systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, miejsca i znaczenia w nim ustawy i zasady jej prymatu, Sąd w pełni afirmuje stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 listopada 1999 r., w sprawie sygn. akt K 28/98, w świetle, którego "[...] sytuacja prawna obywatela [...] może być regulowana tylko w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego. [...]", a wskazana wyżej zasada wyłączności ustawy "[...] nabrała zupełnego charakteru, bo nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym) bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii. Nie ma wiec obecnie potrzeby stawiania pytania, czy dana materia musi być regulowana ustawowo (bo jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa) [...]." Wobec powyższego nie sposób zasadnie uznać, aby przywołana instrukcja – tj. wynikające z niej kryterium wieku - mogła stanowić normatywną podstawę determinującą rozstrzygnięcie o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Z pewnością, bowiem nie ma ona waloru wiążącego dla Sądu podległego wyłącznie Konstytucji oraz ustawom. Ponadto, w tym względzie, w kontekście obowiązywania wskazanej instrukcji w okupowanym kraju, adresowania jej zwłaszcza do osób organizujących walkę z okupantem, dowodzących tą walką i werbujących obywateli polskich do udziału w niej, nie sposób wykluczyć, iż od instrukcji tej w określonych sytuacjach uzasadnionych realiami walki konspiracyjnej prowadzonej przez ruch oporu odstępowali, a odstępstwa tego rodzaju, jeżeli miały miejsce, a należy zasadnie zakładać, iż tak było, nie mogą skutkować negatywnymi konsekwencjami w postaci odmowy przyznania uprawnień kombatanckich, dla osób, które będąc w wieku poniżej 17 lat, rzeczywiście pełniły służbę w polskich podziemnych formacjach i organizacjach. Niezależnie od powyższego, w sprawie niniejszej pojawia się również nowa okoliczność, w postaci powoływania się skarżącego na służbę w organizacji Wolność i Niezawisłość w okresie od czerwca 1946 r. do marca 1947 r., c winno podlegać równie starannej ocenie organu ponownie orzekającego w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.