II SA/Lu 1497/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek (spr.), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant ref. Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2004 r. sprawy ze skargi J. J., K. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania użytkowania lokalu oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz.U. Nr 98, poz.1071 z 2000 r. z późn.zm.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000r. z późn.zm.) – po rozpatrzeniu zażalenia J.J. i K.S. reprezentowanych pełnomocnika przez adw. Z.G., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru miasta L. z [...] czerwca 2002 r. znak: [...], nakazujące J.J. i K.S. wstrzymanie w trybie natychmiastowym użytkowania lokalu w budynku przy ul. K. przeznaczonego na cele związane z funkcjonowaniem kancelarii - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie . W uzasadnieniu stwierdza się, że z akt sprawy wynika, że w parterze budynku przy ul. K. znajduje się lokal, który uprzednio był użytkowany jako sklep z tapetami. Obecnie współwłaścicielami tego lokalu są J.J. i K.S., którzy w lutym 2002 r. samowolnie zmienili dotychczasowe przeznaczenie lokalu, użytkując go jako kancelarię adwokacką. Zaskarżonym postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. nakazał wstrzymać użytkowanie ww. lokalu. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 50 ust. 1pkt 1i 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z późniejszymi zmianami). W wyniku rozpatrzenia zażaleń J.J. i K.S. reprezentowanych przez pełnomocnika adwokata Z.G. organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa, a zatem należało utrzymać go w mocy. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu, przepisy art. 5 i art. 51 cytowanej ustawy stosuje się odpowiednio. Stwierdzić przy tym należy, że zarzuty podnoszone w zażaleniach nie mogą być uznane za zasadne, ponieważ skarżone postanowienie nie zostało wydane "niejako poza plecami podmiotu, którego ono dotyczy" W trakcie oględzin przeprowadzonych 14 czerwca 2002 r. J.J. zobowiązał się, że 17 czerwca 2002 r. dostarczy organowi pierwszej instancji tytuł prawny do zajmowanego lokalu oraz dokumentację techniczną, ale nie dotrzymał ustalonego przez siebie terminu. W dalszej kolejności 17 czerwca 2002 r. stawiła się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego miasta L. E.K. – W. i okazała pełnomocnictwo J.J. i K.S. do reprezentowania ich interesów w sprawie dotyczącej budynku przy ul. K.. Po zapoznaniu się z aktami sprawy E.K.- W. zobowiązała się przedłożyć do 20 czerwca 2002 r. pisemne wyjaśnienie dot. ustaleń zawartych w protokóle oględzin, którego kopię otrzymała za pokwitowaniem. Jednakże przed wydaniem postanowienia tj. przed [...] czerwca 2002 r. nie przedstawiła organowi I instancji żadnych wyjaśnień, do przedłożenia których sama się zobowiązała podpisując notatkę służbową z 17.06.2002 r. (zał. nr 22 akt I instancji). Nie może więc adw. Z.G. twierdzić, że w procesie decyzyjnym nastąpiło rażące naruszenie prawa procesowego tj. art. 10 § 1 Kpa poprzez odmowę wysłuchania K.S., skoro K.S. 17 czerwca 2002 r. udzielił pani E.K.-W. pełnomocnictwa do reprezentowania go przed nadzorem budowlanym w sprawie dot. budynku przy ul. K. (zał. nr 21 akt I instancji). Od tego postanowienia pełnomocnik skarżących adw. Z. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze stwierdza, że postanowieniem z dnia [...] września 2002 r Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] czerwca 2002 r. nakazujące J.J. i K.S., współwłaścicielom lokalu w budynku przy ul. K. przeznaczonego na cele związane z funkcjonowaniem kancelarii, wstrzymanie użytkowania lokalu w trybie natychmiastowym, w związku z nie wystąpieniem o wydanie decyzji o zmianie przeznaczenia lokalu ze sklepu z tapetami na kancelarię. Zaskarżone postanowienie, podobnie jak postanowienie organu I instancji zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego tj. przepisu art. 50 ust. 1 pkt. 1) i 2) Prawa budowlanego i art. 71 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez . bezzasadne przyjęcie, że zmiana użytkowania lokalu ze sklepu z tapetami na kancelarię wyczerpuje dyspozycje art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy prawo budowlane i w związku z tym wymaga zezwolenia przewidzianego w tym artykule. Jego mocodawca nie okazał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu, gdyż nie nastąpiła zmiana powodująca w obiekcie przekształcenia wymienione w art. 71 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane tj. w szczególności nie nastąpiła przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi lub przeznaczenie do użytku publicznego lokalu, który uprzednio miał inne przeznaczenie, a także nie zmieniono warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, nie zmienił się też układ obciążeń, ani ich wielkość. W wyroku z dnia 15.10.1998 r. (sygn IV SA 1876/96) Naczelny Sąd Administracyjny zajął następujące stanowisko: "Art. 71 ust. 2 nie wymienia enumeratywnie wszystkie przypadki, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa, bowiem określenia "w szczególności" co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. W każdym, zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego." Jeszcze pełniej wyraził to stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.01.1997 r., sygn. II S.A./Kr 337/96: "Zmiana rodzaju prowadzonej w obiekcie budowlanym działalności gospodarczej wymaga zezwolenia właściwego organu tylko wtedy, gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. " Jak wskazują powyższe orzeczenia należy każdorazowo ocenić sytuację w kontekście zmiany sposobu użytkowania obiektu oraz rodzaju prowadzonej w nim działalności. W przypadku zmiany sklepu z tapetami na kancelarię nie występują okoliczności wymienione w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uzasadniające konieczność występowania o takie zezwolenie. Nie nastąpiła, bowiem przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie lokalu do użytku publicznego, który uprzednio miał inne przeznaczenie (tzn. nie był przeznaczony do pobytu w nim ludzi albo do użytku publicznego), a także nie zmieniono warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, nie zmienił się też układ obciążeń, ani ich wielkość. Przecież zarówno sklep, jak i kancelaria są przeznaczone do przebywania w nim ludzi albo nawet do użytku publicznego. Ponadto dla sklepu, jak i dla kancelarii tożsame są warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska. Nie zmienił się też układ tych obciążeń, ani ich wielkość. Skoro tak, to skarżący nie musiał uzyskiwać pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Jakie racje przemawiały za zastosowaniem wymienionych w postanowieniu przepisów Prawa budowlanego. Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z przekroczeniem zasady z art. 7 Kpa oraz z naruszeniem art. 77 § 1 Kpa i art. 136 Kpa, na co wskazuje fakt nie przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organy wydające zaskarżane II postanowienia (pomimo, iż organ II instancji z zażalenia mógł wywieść, że nastąpiła zmiana jeśli chodzi o stan faktyczny sprawy - przywrócenie przewodu kominowego do stanu poprzedniego). Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego sprawił, że organy nie mogły w pełni wyjaśnić stanu faktycznego i w związku z tym wydać decyzji uwzględniającej słuszny interes obywateli i interes społeczny. Ponadto w toku procesu decyzyjnego (chodzi zwłaszcza o postanowienie organu II instancji) naruszono art. 10 § 1 Kpa, poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zgłaszanych żądań przed wydaniem decyzji. Organ powołał się na art. 10 § 2 Kpa w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 10 § 2 Kpa tj. nie występowało niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, ani nie istniało zagrożenie powstania niepowetowanej szkody materialnej, ponieważ przewód kominowy w momencie jego adaptacji nie był wykorzystywany przez któregokolwiek z mieszkańców kamienicy przy ul. K., a ponadto nie będąc nigdy wykorzystywanym przez lokal kancelarii, w chwili wydania decyzji przez organ II instancji został przywrócony do stanu poprzedniego, o czym strona informowała w zażaleniu. Budynek przy ul. K. objęty jest współwłasnością w związku, z czym przewód kominowy zajęty na potrzeby lokalu kancelarii był także własnością J.J. Został zajęty po dokonaniu ekspertyzy przez wyspecjalizowaną firmę kominiarską, która wykazała, że nie jest on używany. W celu zabezpieczenia współlokatorów przed ewentualnymi nieszczelnościami nieużywanego od pewnego czasu przewodu kominowego, współwłaściciele kancelarii wprowadzili wkład uszczelniający do komina, który następnie na polecenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego został niezwłocznie usunięty. Na zajęcie przewodu kominowego w budynku przy ul. K. uzyskał pisemną zgodę administratora budynku. Właściciel lokalu nr 9 został uprzedzony o zamiarze zajęcia przewodu kominowego i poczyniono z nim przez pełnomocnika ustalenia dotyczące przyszłego korzystania z przewodu kominowego. Do lokalu kancelarii nigdy nie dokonano przyłączenia gazu, w związku, z czym przewód dymowy nie był w ogóle wykorzystywany i nigdy nie stanowił zagrożenia dla życia i zdrowia użytkowników budynku. Uznanie, że jest inaczej, zwłaszcza przez organ II instancji, który nie zbadał okoliczności faktycznych i wydał postanowienie (w trybie uniemożliwiającym stronom zajęcie stanowiska) posiadając informacje o przywróceniu stanu pierwotnego (to jest z przed z przyłączenia pieca grzewczego i umieszczenia wkładu w przewodzie dymowym w lokalu przy ul. K.) wskazuje na złą wolę organu administracji. W chwili obecnej przywrócony jest stan sprzed rozpoczęcia prac adaptacyjnych lokalu. W związku z powyższym rozpatrywanie sprawy powinno odbywać się z zachowaniem zasad art.10 § 1 kpa i art. 8 kpa tj. po wysłuchaniu stron i w sposób pogłębiający zaufanie do organów administracji państwowej. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia dotknięte jest wadliwością określaną w teorii prawa jako brak uzasadnienia obligatoryjnego (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 4, C.H. Beck, s. 493). Uzasadnienie nie zawiera, bowiem wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których dowodom przedstawianym przez stronę odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nie wyjaśnia również podstawy prawnej decyzji. W uzasadnieniu organ nie odnosi się do szeregu podnoszonych w zażaleniu tez argumentów powoływanych na ich poparcie (zaprezentowanych również w niniejszej skardze). W szczególności organ II instancji nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, dlaczego została zastosowana norma art. 50 ust. 1 pkt. 1 i 2 w związku z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego w kontekście przytaczanych przez stronę faktów i argumentów popartych orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika bezzasadność stosowania wobec strony wymienionych wyżej przepisów Prawa budowlanego. Do tychże faktów i argumentów organ w ogóle się nie odnosi. Nie dokonuje jakiegokolwiek ustalenia znaczenia tych faktów według norm prawnych, które przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia. Organ nie wyjaśnia również, na czym polegało i w jakim zakresie wystąpiło zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego, które miałoby uzasadniać zastosowanie normy art. 10 § 2 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Należy podkreślić, że zagrożenie takie, a może chodzić tylko o zagrożenie dotyczące przewodu dymowego, nigdy nie występowało, skoro wykwalifikowana ekipa kominiarska stwierdziła, że nikt komina nie użytkuje, zaś ewentualni użytkownicy zostali uprzedzeni o jego zajęciu i wyrazili na to zgodę. Ponadto w dacie wydawania postanowienia przez organ I instancji został przywrócony stan sprzed jakiejkolwiek ingerencji w przewód kominowy, o czym organ został poinformowany w zażaleniu, a do czego w ogóle się nie odniósł. Powyższe wykazuje, że uzasadnienie postanowienia, zwłaszcza organu II instancji, dotknięte jest elementarnymi wadliwościami (brak uzasadnienia obligatoryjnego), które dyskwalifikują je jako integralną część aktu administracyjnego. Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia uzasadniony jest tym, że wstrzymanie użytkowania lokalu z uwagi na abstrakcyjne i bliżej nieuzasadnione okoliczności podnoszone przez orzekające w sprawie organy administracji spowoduje realnie niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Konieczność wstrzymania użytkowania lokalu dla celów kancelarii spowoduje wstrzymanie działalności przez cztery podmioty działające w lokalu przy ul. K., tj. Firmę Doradczą [...], Kancelarię Adwokacką Adwokata K.K., Kancelarię Notarialną Notariusza R.F. i Kancelarię Radcy Prawnego C.W., które zatrudniają obecnie łącznie 10 osób. Będzie to skutkowało niepowetowanymi stratami materialnymi zarówno dla użytkowników lokalu, jak i obsługiwanych przez ww. firmy klientów. Perturbacje związane z natychmiastowym wstrzymaniem użytkowania lokalu z powodów tak wyimaginowanych, jak podnoszone w zaskarżonych postanowieniach, dotkną także instytucji, z którymi w związku z prowadzoną działalnością użytkownicy lokalu się stykają (sądy, prokuratury, urzędy skarbowe, ZUS, itp.), nie mówiąc o konsekwencjach dla pracowników, którzy w razie zamknięcia lokalu stracą miejsca pracy i źródła utrzymania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wnosi o jej oddalenie. Rozpatrując złożoną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 71 ust. 1 2, i 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane. Zgodnie z tymi przepisami przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności m.in. przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu a także podjecie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, warunki pracy bądź wielkość lub układ obciążeń. Stosując odpowiednio art. 50 i 51 prawa budowlanego organy administracji budowlanej żądały przedstawienia tytułu prawnego i dokumentacji technicznej, a wobec nie wykonania zaleceń wydały zaskarżone postanowienie. Ocena materiału dowodowego w sprawie należy do organów administracji i zdaniem Sądu nie nosi cech dowolności. Istota sporu pomiędzy stronami dotyczy przede wszystkim kwestii czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu , która wymagałaby uzyskania pozwolenia. Odnosząc się do obszernych wywodów skargi nie można uznać, że nie występują okoliczności wymienione w art. 71 ust. 2 prawa budowlanego, i że nie nastąpiła zmiana przeznaczenia lokalu. Sposób użytkowania lokalu jako sklepu z tapetami i jako kancelarii adwokackiej nie jest tożsamy. Prowadzenie sklepu mieści się w kategorii prowadzenia działalności gospodarczej natomiast kancelaria adwokacka jest kategorią użytku publicznego. Zmienił się więc w sposób użytkowania. Jest prawdą co podnosi skargi, że wskazane w art. 71 ust. 2 skutek nie są podane wyczerpującego. Jednak należy przyjąć, że na każdą zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, która powodować będzie skutki o charakterze określonym w tym przepisie albo analogiczny do nich, wymagane jest pozwolenie właściwego organu. Materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że skarżący dokonali adaptacji lokalu m.in. przez zajęcie na potrzeby kancelarii przewodu kominowego. Skarga sama przyznaje, ze w celu zabezpieczenia współlokatorów przed ewentualnymi nieszczelnościami nieużywanego od pewnego czasu przewodu kominowego współwłaściciele kancelarii wprowadzili wkład uszczelniający do komina, który został następnie usunięty. Tego typu prace są zmianą użytkowania wymagającego uzyskania pozwolenia. Po drugie Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7, 10, 77 § 1 czy 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego – co sugeruje skarga. W procesie decyzyjnymi przed organem I-szej instancji występował pełnomocnik skarżącej E.K.-W., a następnie strona brała udział w postępowaniu odwoławczym. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa i skargę od niej oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. Nr 153, poz. 1270).