II SA/Lu 15/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński ( sprawozdawca ), Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz,, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent – stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2005 r. sprawy ze skargi J. Ś. na postanowienie Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o odmowie uchylenia decyzji dotyczącej pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" ustawy z dnia 24.01.1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371), po rozpoznaniu wniosku J.Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...].09.2003 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej z dnia [...].12.1998 r. i [...].07.1998 r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W dniu 20 maja 2004 r. J. Ś. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przywrócenia mu uprawnień kombatanckich. Postanowieniem z dnia [...]listopada 2004 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. Ś. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, iż postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której treścią jest dopuszczalność dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania. W wyniku czynności podjętych w postępowaniu Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych stwierdził, że wniosek strony w sprawie przyznania uprawnień kombatanckich podlegał dwukrotnemu rozpoznaniu. Tym samym strona wyczerpała możliwości dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze oraz fakt, iż w decyzji z dnia [...]04.2004 r. strona została prawidłowo pouczona o prawie do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ orzekł jak wyżej. W dniu 13 grudnia 2004 r. J. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę (nazwaną odwołaniem) na powyższe postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 133 i 134 k.p.a., przez przyjęcie, że organem odwoławczym od decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest Kierownik tegoż Urzędu i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych do przesłania Sądowi odwołania skarżącego od jego decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...], złożonego w dniu 26 maja 2004 r. jako złożonego w terminie. W uzasadnieniu swojej skargi J.Ś. wskazał, iż wniósł w terminie tj. dnia 26 maja 2004 r., odwołanie od decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] adresując je mylnie na adres tegoż Kierownika, zamiast do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, za pośrednictwem tegoż Kierownika. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie wykonał powyższego obowiązku i uznając bezpodstawnie siebie za organ odwoławczy, wydał zaskarżone postanowienie. Podniósł także, że w sprawie zaistniały nowe okoliczności – zmieniły się przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371), dotyczy to art. 21, ust. 3, pkt 1 znowelizowanej ustawy. W tej sytuacji odwołanie należało także traktować jako wniesienie nowej sprawy o przyznanie skarżącemu uprawnień kombatanckich na podstawie przepisu art. 21, ust. l, pkt l ustawy i w tej części Kierownik Urzędu powinien wydać nowa decyzję jako organ pierwszej instancji, czym także naruszył prawo, nie rozstrzygając oddzielnie w tej części. Do skargi dołączono również odrębne uzasadnienie, w którym skarżący przedstawia merytoryczne zarzuty wobec decyzji pozbawiającej go uprawnień kombatanckich. Nie zgadza się on z oceną przedstawionych przez niego dowodów, w szczególności zeznań świadków. Nadto skarżący opisuje dokładnie losy przedstawionych przez niego świadków. Następnie wskazuje tok sprawy dotyczącej jego uprawnień kombatanckich, w tym kwestionuje zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż analiza treści wniosku skarżącego z dnia 26.05.2004 r. oraz koperty, w którym został wniosek wysłany wskazuje jednoznacznie, że nie może być on uznany za skargę do sądu administracyjnego, gdyż jest to wniosek skierowany wyłącznie do organu orzekającego. Strona była prawidłowo pouczona w decyzji z dnia [...].04.2004 r. Nr [...] o przysługującym jej środku zaskarżania w postaci skargi do sądu. Warto również zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego strona korzystała z kontroli sądowej legalności wydawanych w jej sprawach decyzji. A zatem zarzut mylnego zaadresowania podania należy, w ocenie organu, uznać za niezasadny. Tak więc należy przyjąć, że intencją strony było rozpoznanie sprawy jeszcze raz przez Kierownika Urzędu. Ponieważ strona nie wskazała żadnych podstaw do wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, wniosek strony został uznany za wniosek w trybie art. 127 §3 k.p.a. Bezzasadny jest argument, iż Kierownik Urzędu powinien wniosek strony przesłać organowi odwoławczemu, co strona obecnie rozumie jako przekazanie wniosku do sądu administracyjnego, gdyż istotą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w rozumieniu art. 127 §3 k.p.a. jest rozpoznanie sprawy przez ten sam organ naczelny, który wydał zaskarżoną decyzję. Z uwagi na zintegrowany charakter uprawnień kombatanckich, nie znajduje również uzasadnienie stanowisko strony, że wniosek strony Kierownik Urzędu mógł potraktować jako wniesienie nowej sprawy o przyznanie tych uprawnień. Również żadnego wpływu na wynik sprawy nie powinny mieć okoliczności dotyczące działalności skarżącego, gdyż nie należą one w ogóle do rozważanej tutaj kwestii niedopuszczalności formalnej wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne dokonują kontroli aktów administracyjnych pod względem ich legalności, czyli zgodności z prawem. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych prawa nie narusza. Fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest prawo do rozpatrzenia każdej sprawy przez dwie instancje. Zasada ta wyrażona jest w przepisie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), który stwierdza, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, iż od każdej decyzji służy stronie środek odwoławczy w postaci odwołania, bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od decyzji dotyczących uprawnień kombatanckich, które wydawane są przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie spraw do tego samego organu. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji określone w art. 127-140 k.p.a. Od decyzji wydanych w trybie odwoławczym służy skarga do właściwego sądu administracyjnego, przy czym wskazać należy iż wniesienie skargi rozpoczyna tryb sądowoadministracyjny, którego postępowanie regulują przepisy powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie niniejszej bezsporne jest, iż sprawa dotycząca uprawnień kombatanckich J. Ś. rozpoznawana była przez organ administracji dwukrotnie (w trybie art. 154 k.p.a.). W tym miejscu trzeba przypomnieć, że w rozumieniu art. 5 §2 pkt 4 k.p.a. kierownik centralnego urzędu administracji rządowej, jakim jest Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest ministrem. Ponieważ zaś w hierarchicznej strukturze organów administracji publicznej nie ma organu wyższego stopnia (art. 17 k.p.a.) w stosunku do ministra, od decyzji wydanej w I instancji przez ten organ nie służy odwołanie. Na podstawie art. 127 §3 k.p.a. strona może w takiej sytuacji zwrócić się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do tego samego organu. Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest więc – wbrew wywodom skargi – właściwy do wydania postanowienia o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 §3 k.p.a. Z przyczyn oczywistych do takiego wniosku nie ma zastosowania art. 133 k.p.a., gdyż – jak już wyżej zaznaczono – na skutek złożenia przez stronę wniosku w trybie art. 127 §3 k.p.a. – następuje ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Od decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy służy stronie skarga do sądu administracyjnego. Decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2004 r. zawierała stosowne pouczenie o przysługującym stronie prawie do wniesienia skargi do właściwego sądu administracyjnego oraz sposobie i terminie jej wniesienia. Kwestią sporną na tle rozpatrywanej sprawy jest zakwalifikowanie przez organ administracji pisma strony z dnia 26 maja 2004 r. jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie, jak tego obecnie domaga się skarżący, jako skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu organ postąpił prawidłowo. Przedmiotowe pismo skierowane zostało jednoznacznie do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, a pierwsze zdanie wskazuje na prośbę o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazać należy, iż organ administracyjny nie jest związany ani tytułem danego pisma, ani też wnioskami w nim zawartymi i powinien nadać bieg każdemu pismu zgodnie z intencją wnoszącego. Jednakże, należy zgodzić się ze stanowiskiem Kierownika Urzędu, że pismo J. Ś. z dnia 26 maja 2004 r. w żadnym fragmencie nie wskazywało na wolę złożenia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu organ prawidłowo więc przyjął, iż skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Kierownika Urzędu. Wniosek ten, wobec dwukrotnego rozpoznania sprawy dotyczącej uprawnień kombatanckich J. Ś. przez organ administracji, należało uznać za niedopuszczalny na podstawie przepisu art. 134 w zw. z art. 127 §3 k.p.a. Zatem zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisu art. 134 k.p.a. jest niezasadny. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 133 k.p.a., który – jak wyżej wskazano – nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten określa obowiązek przesłania w ciągu siedmiu dni odwołania wraz z aktami administracyjnymi organowi odwoławczemu. Adresatem tego przepisu jest organ I instancji, dotyczy on zatem typowego postępowania administracyjnego i nie może być podstawą przesłania skargi na decyzję do sądu administracyjnego. Ubocznie zaznaczyć należy, iż skarżący nie ma racji wskazując, że jego wniosek należało potraktować jako wniosek o wydanie nowej decyzji w zakresie uprawnień kombatanckich skarżącego. Argumentacja taka świadczy o niekonsekwencji skarżącego, który traktuje swoje pismo bądź jako skargę do sądu, bądź jako wniosek o przyznanie uprawnień kombatanckich. Przepisy ustawy z dnia z dnia 24.01.1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 371 ze zm.) przewidują stosowny tryb postępowania w sprawach uprawnień kombatanckich i organ administracji ma obowiązek ten tryb stosować. Oceny tej nie rewiduje podnoszona przez skarżącego okoliczność zmiany ustawy o kombatantach. Zatem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, konsekwencją czego jest oddalenie skargi na podstawie przepisu art. 151 cyt. wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji.