II SA/Lu 15/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 maja 2016 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...]; II. przyznaje [...] M. S. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po rozpatrzeniu odwołania B. K. (dalej także: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], umarzającej postępowanie administracyjne przed organem nadzoru budowalnego pierwszej instancji w sprawie dotyczącej rozbudowanego przez A. i J. małżonków B. (dalej także: inwestorzy) budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca pismem z dnia [...] września 2014 r. wystąpiła do PINB w P. z wnioskiem o wszczęcie i przeprowadzenie, w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, postępowania naprawczego dotyczącego wspomnianego obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., znak:[...], wydanym na podstawie przepisu art. 61a § 1 K.p.a., organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej postanowienie to zostało uchylone w całości postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Rozpatrując ponownie sprawę pracownicy PINB w P. w dniu [...] lutego 2015 r. przeprowadzili oględziny. Dokonane podczas oględzin pomiary wskazały, że wysięg okapu poza lico ściany rozpatrywanego budynku wynosi 42 cm, odległość ściany budynku od ogrodzenia usytuowanego w granicy działek nr ewid.[...] i 281/1 wynosi od 1,06 do 1,00 m, zaś odległość od ściany budynku usytuowanego na działce nr [...] (bez otworów okiennych) wynosi 3,76 m do 3,90 m. Rozbudowany budynek jest ocieplony z zewnątrz styropianem grubości 12 cm, otynkowany klejem na siatce, bez wyprawy elewacyjnej. Przy wejściu elewację wykończono płytkami ceramicznymi. Inwestorzy oświadczyli, że od czasu skrócenia okapu nakazanego decyzją PINB w P. z dnia [...] czerwca 2006 r. przy budynku wykonał od strony własnej działki opaskę z płytek oraz stopery i drabinki antyśniegowe (w związku z cywilną sprawą sądową). Budynek jest użytkowany. Skarżąca oświadczyła, że wykonane w 2006 r. stopery nie spełniają własnej funkcji i w przypadku obfitych opadów, śnieg w dalszym ciągu spada z dachu na jej działkę, a także wskazała, że wody opadowe odprowadzane z opaski odwodnieniowej wokół omawianego budynku przedostają się na jej posesję. Wspomnianą wyżej decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. organ pierwszej instancji umorzył – jako bezprzedmiotowe – postępowanie administracyjne w sprawie zbadania legalności opisanych wyżej robót budowlanych. Wydanie tego rozstrzygnięcia PINB w P. uzasadnił tym, że zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje administracyjne stanowiące podstawę do prowadzenia tychże robót, to jest: - decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], zatwierdzająca projekt budowalny i udzielająca inwestorom pozwolenia na rozbudowę omawianego budynku oraz budowę wewnętrznej instalacji gazowej, - decyzja PINB w P. z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], nakładająca na inwestorów obowiązek wykonania – w zakreślonym terminie – określonych czynności przy rozbudowie tego budynku, w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z projektem, - decyzja PINB w P. z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją WINB w L. z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], stwierdzająca wykonanie obowiązku wynikającego z opisanej decyzji. Utrzymując w mocy tę decyzję organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko PINB. Organ drugiej instancji stwierdził, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na rozbudowę wspomnianego budynku mieszkalnego uniemożliwia organowi nadzoru budowalnego przeprowadzenie procedury w oparciu o art. 50 i art. 51 Prawa budowalnego. Nie jest bowiem możliwe dokonanie oceny zgodności inwestycji z zakresem pozwolenia na budowę bądź projektem budowlanym. W tej sytuacji, mając na uwadze przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowalnego, rozpoznawana sprawa, dotycząca kontroli legalności wykonanych samowolnie robót budowlanych, stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie, jak podkreślił organ odwoławczy, w obecnej chwili organy nadzoru budowalnego nie prowadziły bowiem postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, w związku z czym brak jest podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowalnych w oparciu o przepis art. 51 ust. 4. Istotne jest przy tym, że ze uwagi na kasacyjny charakter instytucji stwierdzenia nieważności, po wydaniu takiej decyzji sprawa będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności wraca do organu, który wydał wadliwą decyzję, w tym przypadku decyzję o pozwoleniu na rozbudowę omawianego budynku mieszkalnego. W skardze do Sądu B. K., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzuciła, że wbrew stanowisku tych organów postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, bo przedmiot ten istnieje i jest nim usunięcie popełnionej przez inwestorów samowoli budowalnej i doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie skarżącej, nie budzi wątpliwości, że trafnie zastosowano dotychczas w tej sprawie tryb naprawczy przewidziany przepisami art. 50 i 51 Prawa budowalnego, gdyż wspomniany budynek został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Należy wskazać, że w świetle art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej także: ustawa), w przypadku: 1) określonym w ust. 1 tego artykułu, to jest wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku nierozpoczęcia przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub wskutek przerwania budowy na czas dłuższy niż 3 lata albo 2) stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Podkreślenia wymaga, że wbrew stanowisku organów obu instancji, powołany przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania w rozstrzyganej sprawie. Treść tego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że odnosi się on wyłącznie do przypadków, w których inwestor nie rozpoczął jeszcze realizacji robót budowlanych albo roboty te zostały podjęte, a następnie przerwane. W ocenie Sądu, norma prawna wyrażona w tym przepisie winna być odczytywana w sposób ścisły, co oznacza, że nie może być modyfikowana przez organy administracji publicznej lub inne podmioty stosujące prawo, w taki sposób, który prowadzi – w istocie – do rozszerzenia zakresu zastosowania tego unormowania. Skoro ustawodawca jednoznacznie, to jest nie pozostawiając – w tym zakresie – jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, "rozpoczęcie albo wznowienie budowy" może nastąpić po wydaniu pozwolenia na budowę, przepis ten winien być odnoszony wyłącznie do sytuacji, w których nastąpić ma "rozpoczęcie" bądź "wznowienie budowy", a tym samym nie może on obejmować innych – nieujętych w tym unormowaniu – przypadków. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że roboty budowlane, polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w P., zostały przez inwestorów zakończone. Oczywistym jest więc, że nie może być w tej sytuacji mowy ani o "rozpoczęciu", ani też o "wznowienie budowy". Stwierdzić zatem należy, że jak zasadnie podniosła skarżąca, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do uznanie, że postępowanie w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe – w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. – wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej inwestorom pozwolenia na rozbudowę omawianego budynku oraz budowę wewnętrznej instalacji gazowej, ani decyzji PINB w P. z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...], nakładającej na inwestorów obowiązek wykonania – w zakreślonym terminie – określonych czynności przy rozbudowie tego budynku, w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z projektem oraz decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] wraz z utrzymującą ją w mocy decyzją WINB w L. z dnia [...] stycznia 2007 r., znak: [...], stwierdzających wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. Organy administracji bezzasadnie uchyliły się zatem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy niniejszej, naruszając nie tylko powołane wyżej przepisy prawa, lecz również art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a organ odwoławczy – także art. 136 K.p.a., w konsekwencji czego doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a., który wskazuje wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718; dalej: P.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił też decyzję organu pierwszej instancji, gdyż było to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy obu instancji, stosownie do art. 153 P.p.s.a., uwzględnią dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym wyroku. Organy te dokonają zatem ponownej, wszechstronnej oceny niniejszej sprawy i w zależności od tej oceny podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono w oparciu o art. 250 P.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 4 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2015 r. poz. 1801). Wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego, ustalona przez Sąd, uwzględnia zatem należny podatek od towarów i usług.