II SA/Lu 150/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym oddala skargę. Postanowieniem z dnia 6 [...] 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 27 [...] 2008 r., nakładające na P. P. grzywnę w wysokości 16.958,73 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż prawomocną decyzją z dnia 26 sierpnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nakazał P. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 5,30 m x 4,60 m na działce nr ewid. 376/2 w Wólce R., gm. L.. Upomnieniem z dnia 10 sierpnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., występując jako wierzyciel, wezwał zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, informując, iż w przypadku niewykonania w sposób dobrowolny nakazu rozbiórki wszczęte zostanie przeciw niemu postępowanie egzekucyjne. W związku z uchylaniem się przez inwestora od wykonania obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 14 listopada 2005 r. wystawił tytuł wykonawczy. Następnie organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 27 listopada 2008 r. nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 16.958,73 zł w celu przymuszenia do wykonania wskazanego wyżej obowiązku. Organ odwoławczy stwierdził, że wysokość grzywny została ustalona prawidłowo na podstawie art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ podkreślił, iż sam fakt nieposiadania przez zobowiązanego wystarczających środków finansowych na opłacenie grzywny nie może decydować o legalności postanowienia organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że środek egzekucyjny nałożony na zobowiązanego służy nakłonieniu go do wykonania obowiązku rozbiórki opisanego wyżej obiektu. W związku z tym, w przypadku stwierdzenia przez właściwe organy, iż zobowiązany wykonał ten obowiązek administracyjny, uiszczona grzywna zostanie mu zwrócona w całości lub w wysokości 75% uiszczonej kwoty. Zdaniem organu, zarzuty zobowiązanego dotyczące legalizacji wspomnianego budynku odnoszą się do postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o nakazie rozbiórki tego obiektu i nie mają znaczenia na etapie postępowania egzekucyjnego, gdyż organ egzekucyjny nie ma uprawnień do weryfikacji i zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych. Skargę do sądu administracyjnego na postanowienie organu drugiej instancji złożył P. P.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z uwagi na fakt, iż nałożona grzywna przewyższa wartość obiektu budowlanego oraz z uwagi na brak możliwości finansowych jej uiszczenia. Zarzucił, że obliczając wysokość nałożonej grzywny organy błędnie oparły się na Komunikacie Prezesa GUS z dnia 20 listopada 2008 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2008 r., podczas gdy obiekt stanowiący przedmiot nakazu rozbiórki stanowi budynek gospodarczy o niskiej wartości. Skarżący pokreślił, iż ze względu na stan zdrowia nie jest w stanie wykonać nałożonego na niego obowiązku rozbiórki, ani nie stać go na zlecenie wykonania tego obowiązku innym osobom. Wskazał również, że budynek objęty nakazem rozbiórki został wybudowany przez jego nieżyjącego ojca, a on przejmując spadek nie wiedział, iż budynek ten zrealizowano samowolnie. Jego zdaniem zaskarżone postanowienie oraz decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego mogła być skierowana jedynie do osoby, która dopuściła się samowoli budowlanej, a nie do jej spadkobiercy, po upływie wielu lat od wzniesienia budynku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, ani przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa". Organy administracji prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny sprawy i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z regułami określonymi w przepisach art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. W myśl przepisu art. 2 § 1 pkt 10 ustawy egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego. Egzekucję administracyjną stosuje się do tak określonych obowiązków, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo bezpośrednio z przepisu prawa (art. 3 § 1 ustawy). Decyzją z dnia 26 sierpnia 2004 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na skarżącego obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego o wymiarach 5,30m x 4,60m na działce gruntu nr ewid. 376/2, położonej w W. R.. Decyzja ta jest ostateczna. Nałożony na skarżącego decyzją ostateczną obowiązek jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym w rozumieniu ustawy, podlega zatem egzekucji administracyjnej. Uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z tej decyzji, czyli wierzycielem jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. (art. 5 § 1 pkt 1 ustawy), który z mocy przepisu art. 20 § 1 pkt 4 ustawy jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Egzekucja administracyjna może być wszczęta jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy). Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wystosował na podstawie tego przepisu upomnienie, które doręczone zostało skarżącemu w dniu 12 sierpnia 2005 r., skarżący nie wykonał jednak dobrowolnie obowiązku. Organ egzekucyjny wystawił zatem w dniu 14 listopada 2005 r. tytuł wykonawczy, zgodnie z art. 26 § 4 ustawy. W dniu 21 listopada 2005 r. skarżący wniósł zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, który uznany został przez organy egzekucyjne obu instancji za nieuzasadniony. Skarga na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zarzutu została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie II SA/Lu 279/06. Zasadność prowadzenia egzekucji administracyjnej przeciwko skarżącemu, jako podmiotowi zobowiązanemu do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, na podstawie wskazanego tytułu wykonawczego, nie może zatem budzić wątpliwości. Organ egzekucyjny miał prawo zastosować środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie bowiem z art. 6 § 1 ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W myśl natomiast art. 7 § 1 organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. "b" ustawy środki egzekucyjne w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym obejmują: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni. Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie, obejmującego nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego winien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, w szczególności zasadą określoną w art. 7 § 2 ustawy, który stanowi, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W myśl przepisu art. 119 § 1 ustawy grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). Organy administracji prawidłowo zastosowały w stosunku do skarżącego grzywnę w celu przymuszenia, mając na uwadze, że celem zastosowania tego środka jest doprowadzenie do wykonania obowiązku rozbiórki budynku, nałożonego decyzją ostateczną. Zastosowanie środka w postaci wykonania zastępczego byłoby zbyt uciążliwe dla skarżącego. Należy bowiem mieć na uwadze, że koszty wykonania zastępczego mogą być nieproporcjonalne do wartości obiektu, a także kosztów jego rozbiórki wykonanej przez samego skarżącego. Ponadto, zgodnie z przepisem art. 125 § 1 ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny podlegają umorzeniu. Jeżeli zatem skarżący dokona dobrowolnie rozbiórki, grzywna zostanie umorzona. Wysokość grzywny nałożonej na skarżącego określona została zgodnie z przepisem art. 121 § 5 ustawy, który przewiduje, że wysokość grzywny, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Bezpodstawny jest zatem zarzut, że do obliczenia wysokości grzywny zastosowały organy ceny przyjmowane dla budynków mieszkalnych, a nie gospodarczych. Rodzaj i przeznaczenie budynku nie mają w świetle przytoczonego przepisu znaczenia. Na wysokość grzywny nie ma również wpływu ani wartość budynku, ani sytuacja materialna i zdrowotna osoby zobowiązanej. Zarzuty skarżącego dotyczące jego sytuacji i braku środków zarówno na poniesienie kosztów rozbiórki, jak uiszczenie grzywny, nie mogą być więc uwzględnione. Nie jest także trafny zarzut, że decyzja nakazująca rozbiórkę i grzywna powinny być skierowane do osoby, która budynek wzniosła, a nie do jej spadkobiercy, czyli skarżącego. Ponownie podkreślić należy, że obowiązek rozbiórki budynku nałożony został na skarżącego jako właściciela działki decyzją ostateczną, która nie została wzruszona w przewidzianym przez prawo trybie. Wyjaśnić ponadto należy, że w myśl przepisu art. 29 § 1 ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 1998 r., IV SA 1668/96, LEX nr 43708, z dnia 7 grudnia 2000 r., III SA 1902/99, LEX nr 47235 oraz z dnia 23 marca 2001 r., III SA 338/00, LEX nr 79249). Nawet wówczas, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem i egzekwuje swoje własne decyzje nie może on w postępowaniu egzekucyjnym, działając jako organ egzekucyjny, badać merytorycznej zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (por. Z. Leoński [w:] R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 106). Decyzja nakładająca obowiązek mogłaby być wzruszona tylko w trybie przewidzianym w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego albo w trybie sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Zarzuty dotyczące zasadności nałożenia na skarżącego obowiązku rozbiórki, a w konsekwencji prawidłowości decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę, mogły być przez skarżącego podnoszone w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na podstawie przepisów ustawy – prawo budowlane, a nie w postępowaniu egzekucyjnym. Skoro tytuł wykonawczy wystawiony został na podstawie decyzji ostatecznej przeciwko skarżącemu i dopuszczalność prowadzenia egzekucji przeciwko skarżącemu nie budzi wątpliwości, nałożenie grzywny na skarżącego było uzasadnione. Okoliczność, że organy nie wszczęły postępowania w sprawie samowoli budowlanej za życia inwestora nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu egzekucji przeciwko skarżącemu, który zobowiązany jest do wykonania nakazu rozbiórki z mocy decyzji ostatecznej. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.