II SA/Lu 151/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca),, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Marcin Małek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2008 r. sprawy ze skargi J. A. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. P. postanowieniem z dnia [...] 2007 r. wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 120 § 1, art. 121 § 2 i § 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na J. A. D. grzywnę w wysokości 10000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki tymczasowego obiektu budowlanego - zaplecza magazynowego o konstrukcji szkieletowej z obiciem ścian i stropodachu blachą o wymiarach 4,08 m x 11,90 m wzniesionego na terenie działki nr [...]/43 położonej przy ul. P. 32 w R. P.. Po rozpatrzeniu zażalenia J. A. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 stycznia 2008 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie i zgodnie z prawem wydał zaskarżone postanowienie. Odnosząc się do treści zażalenia skarżącego, w której zarzuca on organowi egzekucyjnemu naruszenie przepisów prawa budowlanego, organ II instancji wskazał, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania, w którym stwierdzono naruszenie przepisów prawa budowlanego. Strona może podnieść wyłącznie te zarzuty, które zawiera art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż inne okoliczności nie mogą być w tym postępowaniu brane pod uwagę. Nadto organ odwoławczy wskazał, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję nakładającą obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nie wstrzymuje jej wykonania. W związku z czym podlega ona wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej. Nadto postanowieniem z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu [...] WSA w Lublinie odrzucił skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Skargę na powyższe postanowienie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. A. D. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji podniósł, że zaskarżone postanowienie nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia co do wysokości nałożonej grzywny. Natomiast postanowienie organu I instancji nie zawiera w ogóle uzasadnienia, co umknęło uwadze organu odwoławczego. Powołując się na wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 510/05, (ONSAiWSA 2006/6/168) wskazał, że nałożona na niego grzywna należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego, a to wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył w postanowieniu ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Organy nie uzasadniły stanowiska dotyczącego wysokości grzywny czym naruszyły przepisy art. 7 § 2 i 3 oraz art. 121 i 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a także art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. W odpowiedzi na zarzuty skargi wskazał, że grzywna została nałożona na zobowiązanego celem realizacji nałożonego obowiązku. Ponadto zobowiązany w toku postępowania nie kwestionował wysokości nałożonej na niego grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Mając na uwadze wskazany zakres kontroli, skardze nie można odmówić słuszności. Przy wydawaniu decyzji doszło bowiem zarówno do naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie nie jest sporne, że wydane rozstrzygnięcie podjęte zostało w warunkach uznania administracyjnego. Zasadnicze wątpliwości wywołuje zaś kwestia oceny stanu faktycznego sprawy, w którym orzeczenie to zostało wydane i w konsekwencji kwestia granic działania organu w warunkach uznania administracyjnego. Stanowi to główną i podstawową oś sporu. Jednakże w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, iż przedmiotem kontroli sądowej były wyłącznie postanowienia organów obu instancji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku, nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. P. z dnia 2 lutego 2007 r. Decyzja ta nie została wydana w granicach niniejszej sprawy egzekucyjnej, stąd też kwestia jej zgodności z prawem nie mogła być przedmiotem oceny sądu zgodnie z treścią art. 135 przywołanej na wstępie ustawy, na co wskazuje treść odwołania. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) - grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z treści przepisu wynika, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym o charakterze przymuszającym. Jej celem jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku pośrednio, poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny, która ma skłonić do wykonania określonego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżący nie wykonał czynności nałożonej decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. P. z dnia 2 lutego 2007 r. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, iż trafny jest zarzut skarżącego dotyczący dowolności w ustaleniu wysokości grzywny przez organ. Zgodnie z art. 121 § 1 cyt. ustawy - grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4, który stanowi, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Paragraf 2 art. 121 stanowi natomiast, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Z powyższego wynika, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Ustalenie zatem wysokości grzywny w celu przymuszenia zachodzi w tzw. ramach tzw. uznania administracyjnego. Konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Przeciwnie, organ administracji działając w ramach uznania administracyjnego jest zobowiązany do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 16 listopada 1999 r., w sprawie sygn. akt III SA 7900/98, LEX nr 47243). Prowadzi to do wniosku, iż decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być decyzją dowolną, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (por. np. wyrok NSA z 2 lutego 1996 r., w sprawie sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996/6/32) oraz w należyty sposób wyważać, tak jak w sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, ważny interes strony i interes społeczny. Przy wydawaniu rozstrzygnięcia w sytuacji tzw. luzu decyzyjnego organy winny nie tylko odnosić się do zasad ustawowych, ale rozstrzygnięcia swe winny opierać także na zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności na zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organu (art. 8 k.p.a.), i wyjaśniania przesłanek załatwienia sprawy (art. 11 k.p.a.). W tym kontekście słusznie podniósł skarżący, że zarówno postanowienie organu I jak i II instancji w ogóle nie zawiera uzasadnienia odnośnie wysokości nałożonej na skarżącego grzywny. W ocenie sądu wskazanie jedynie przepisu ustawy i stwierdzenie, że nałożona grzywna mieści się w granicach określonych przepisem ustawy nie stanowi uzasadnienia wyboru określonej wysokości grzywny. Skoro, jak powyżej wskazano, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 121 § 2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, a nie precyzuje dolnej granicy tego środka egzekucyjnego, to wysokość nałożonej grzywny nie może zatem być oderwana od realiów konkretnej sprawy. Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie jej w kwocie 10.000 zł, jakie kryteria zdecydowały o przyjęciu konkretnego wymiaru grzywny, stanowi zarówno naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a., jak i art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem wskazuje na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Tymczasem z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, sformułowanej w art. 7 § 2 powyższej ustawy, wynika, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach swobodę co do wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia, powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy. Podkreślić należy, że szczególnie w takich sytuacjach, obowiązkiem organu jest wnikliwie uzasadnić przyjęte rozwiązanie - w tym wypadku wysokość nałożonej grzywny. Uznanie w żadnym razie nie oznacza dowolności, a do niej się w istocie sprowadza,, gdy nie jest należycie uzasadnione, uniemożliwiając kontrolę trafności podjętego rozstrzygnięcia. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu I instancji nie są zgodne z prawem. Podjęte one zostały z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy oraz naruszeniem prawa materialnego tj. art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które miało wpływ na wynika sprawy. Tym samym skład orzekający podzielił stanowisko - wskazane również przez skarżącego - wyrażane zarówno w judykaturze, jak i piśmiennictwie co do obowiązku uzasadniania wysokości nakładanej w postępowaniu egzekucyjnym grzywny. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w pkt I sentencji. Ponadto z uwagi na wynikające z zaskarżonego postanowienia obowiązki Sąd stosownie do art. 152 ww. ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji dokona potrzebnych ustaleń dotyczących wykonania nałożonego decyzja ostateczną obowiązku rozbiórki, a następnie podejmie przewidziane ustawą środki celem wykonania ciążących na stronie obowiązków z każdorazowym wyjaśnieniem przyczyn ich zastosowania.