II SA/Lu 151/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Specjalista Jolanta Sikora, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego skierowania do Środowiskowego Domu Samopomocy oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., skierował J. S. do Środowiskowego Domu Samopomocy w P., na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r., ustalając, że świadczone usługi będą bezpłatne, a ich zakres określa kontrakt. W uzasadnieniu organ stwierdził natomiast, iż w czasie pobytu w Ośrodku strona będzie miała możliwość korzystania z usług w formie: opieki psychiatrycznej, rehabilitacji, terapii zajęciowej i stymulowania osobistego rozwoju, socjoterapii oraz w zakresie potrzeb bytowych do bezpłatnego wyżywienia. W trakcie realizacji przyznanego świadczenia, tj. w dniu 14 listopada 2011 r. J. S. złożył oświadczenie, iż z dniem 1 grudnia 2011 r. rezygnuje z przyznanej wyżej wymienioną decyzją formy pomocy. W dniu 23 listopada 2011 r. J. S. oświadczył zaś, że cofa wniosek dotyczący rezygnacji z usług Środowiskowego Domu Samopomocy w P.. Wskazał, iż doszedł do wniosku, że sytuacja w jakiej się znajduje uzasadnia jego pobyt w Ośrodku i dlatego rezygnuje z podjęcia działań o skreślenie go z listy osób korzystających z usług Ośrodka. W tej sytuacji Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Puławy, wydał w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzję, którą umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia świadczenia z pomocy społecznej w formie skierowania J. S. do Środowiskowego Domu Samopomocy w P., ze względu na rezygnację strony. W uzasadnieniu organ wskazał, iż J. S. zgłosił rezygnację z dniem 1 grudnia 2011 r. z przyznanego decyzją z dnia 23 listopada 2010 r. wsparcia, a następnie cofnął to oświadczenie, co w ocenie organu skutkuje koniecznością umorzenia postępowania w sprawie uchylenia przyznanego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 105 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Odwołanie od tej decyzji wniósł J. S., wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. Odwołujący opisując swoją sytuację oraz problemy związane z korzystaniem z usług Środowiskowego Domu Samopomocy wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez zawieszenie go od stycznia 2012 r. jako beneficjenta pomocy Ośrodka wyłącznie z winy Prezydenta Miasta P. oraz dyrektora Ośrodka do czasu wyjaśnienia jego problemów i uznanie m.in., że organ nie rozwiązał jego problemów i działa na szkodę świadczeniobiorców Ośrodka. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Według organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji umarzająca postępowanie jest zasadna. Wskazał, iż zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Równocześnie wskazał, że w myśl art. 102 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego lub innej osoby, ze zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Zdaniem Kolegium, skoro odwołujący wycofał swój wniosek z dnia 14 listopada 2011 r. o rezygnacji z usług przyznanych na podstawie decyzji z dnia 23 grudnia 2010 r. (który wszczął postępowanie administracyjne), to dalsze prowadzenie postępowania w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co rodziło konieczność jego umorzenia. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, iż podniesione przez odwołującego zarzuty nie mają wpływu treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz, że nie mogły być rozpatrzone w niniejszym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. S. powtarzając zarzuty i wnioski zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało bowiem, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta P. umarzającą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie uchylenia z dniem 1 grudnia 2011 r. decyzji tego organu z dnia 23 grudnia 2010 r. przyznającej skarżącemu pomoc w formie usług świadczonych przez Środowiskowy Dom Samopomocy w P. W związku z tym rozważania należy rozpocząć od wskazania, że postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania usług świadczonych przez środowiskowe domy samopomocy oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że może być wszczęte jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu o czym stanowi art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Co prawda przepisy tej ustawy dopuszczają możliwość przyznania pomocy z urzędu, jednakże przyjmuje się, że takie działanie odnosi się do przypadków, gdy osoba ubiegająca się o jedno świadczenie nie spełnia wymogów formalnych do jego otrzymania, a spełnia wymogi do uzyskania innego świadczenia. Taka sytuacja, wobec przyznania skarżącemu żądanego świadczenia nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Całe dotychczasowe postępowanie prowadzone było z inicjatywy skarżącego. Tak też zostało zainicjowane postępowanie w sprawie uchylenia z dniem 1 grudnia 2011 r. decyzji organu pierwszej instancji z dnia 23 grudnia 2010 r. przyznającej skarżącemu pomoc w formie usług świadczonych przez Środowiskowy Dom Samopomocy w P. Bezspornym bowiem jest, że skarżący w trakcie realizacji przyznanego świadczenia złożył w dniu 14 listopada 2011 r. oświadczenie, iż rezygnuje z dniem 1 grudnia 2011 r. z przyznanych mu usług. Ma to takie znaczenie, iż o ile prawo uprawnia stronę do wszczęcia określonego postępowania, dopuszczalnym jest możliwość cofnięcia przez wnioskodawcę żądania wszczynającego to postępowanie. Takie działanie ma natomiast najczęściej miejsce, gdy strona nie jest już zainteresowana kontynuacją postępowania i uzyskaniem merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji. W takiej sytuacji dalsze postępowanie staje się bezprzedmiotowe. Tak też w niniejszej sprawie zachował się skarżący. W jednoznaczny bowiem sposób w dniu 23 listopada 2011 r. oświadczył, iż w dalszym ciągu chciałby korzystać z przyznanych mu usług w Środowiskowym Domu Samopomocy, a tym samym cofa swoje oświadczenie o rezygnacji z przyznanych usług z dniem 1 grudnia 2011 r. Dodał, iż decyzję taką podjął po przeanalizowaniu sytuacji zdrowotnej w jakiej się znajduje. W tej sytuacji, skoro skarżący wycofał żądanie wydania decyzji pozbawiającej go przyznanego mu wcześniej na określony czas świadczenia, to organ nie mógł z urzędu kontynuować postępowania w tym przedmiocie i wydać decyzji merytorycznej (rozstrzygającej w przedmiocie wniosku strony z dnia 14 listopada 2011 r.). Ustalenie, że skarżący cofnął wniosek skutkować mogło wyłącznie koniecznością umorzenia postępowania. Odstąpienie wnioskodawcy od żądania rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty czyni bowiem dalsze postępowanie bezprzedmiotowym (por. Janusz Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004 r., str. 482). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Innymi słowy, stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania skutkować musi jego umorzeniem. Jak bowiem wskazano zarówno złożenie wniosku wszczynającego postępowanie w niniejszej sprawie, jak i jego późniejsze cofnięcie jest czynnością procesową, której cechą charakterystyczną jest jej fakultatywność. Z fakultatywności czynności procesowych wynika zaś to, że mogą być one odwoływane, co obejmuje także czynność polegającą na cofnięciu wniosku. Jeżeli odwołalność jest konsekwencją fakultatywności czynności procesowych, to uprawnienie do odwołania można wyprowadzić wprost z tych konkretnych przepisów, które zezwalają na dokonanie poszczególnych czynności. Oczywiście, odwoływanie czynności procesowych ma także swoje granice czasowe. Cofnięcie żądania wszczynającego postępowanie może zostać odwołane jedynie do czasu jego rozpatrzenia. Natomiast skuteczne odwołanie żądania powoduje, że zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Podobnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, Lex nr 78917 wskazując, że "decyzję o umorzeniu postępowania organ administracji państwowej wydaje zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności wówczas gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści". W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo jako podstawę prawną umorzenia postępowania wskazał § 2 omawianego przepisu, normujący przypadki fakultatywnego umorzenia postępowania. Jak wskazano powyżej, cofnięcie wniosku przez stronę powoduje umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Skoro bowiem wnioskodawca jest dysponentem swojego żądania (wniosku), do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty, może ten wniosek cofnąć i to w całości lub też w części. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1, a nie § 2, a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w zależności od treści stanowiska wnioskodawcy (jego oświadczenia) - w całości lub też w określonej części. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy. Zasadą sprawowanej przez Sąd kontroli jest, iż Sąd uchyla zaskarżoną decyzję tylko w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszym postępowaniu, co prawda organ naruszył ww. przepis, to jednakże naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W pełni zasadnym bowiem było umorzenie postępowania, wobec oświadczenia strony. W orzecznictwie sądowym utrwalona jest teza, że samo błędne wskazanie podstawy prawnej nie skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego, o ile wystarczająca podstawa aktu istniała w chwili wydania aktu, a jedynie działający organ błędnie taką podstawę wskazał. Uchybienie tego typu nie stanowi bowiem naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności podnieść należy, iż w większości w ogóle nie odnoszą się one do przedmiotu zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej świadczenia z pomocy społecznej w formie skierowania J. S. do Środowiskowego Domu Samopomocy w P. Dlatego też Sąd nie jest obowiązany do odniesienia się do tych okoliczności jako nie związanych bezpośrednio z przedmiotem zaskarżonej decyzji. Obowiązku takiego nie miał również organ rozpatrujący odwołanie strony. Dlatego też na przeszkodzie umorzenia przedmiotowego postępowania nie mogły stanąć kwestie związane z oceną działalności dyrektora Środowiskowego Domu Samopomocy oraz organu pierwszej instancji. Bez znaczenia są również opinie skarżącego dotyczące wykonywanych przez Ośrodek usług oraz panujących w nim warunków. Poza granice niniejszego postępowania wychodzi również sprawa zawieszenia od stycznia 2012 r. usług świadczonych na rzecz skarżącego przez Środowiskowy Dom Samopomocy oraz odpłatności za te usługi. Wszystkie te kwestie oraz pozostałe podnoszone przez skarżącego w toku całego postępowania, nie mają bowiem żadnego wpływu na stan bezprzedmiotowości postępowania wywołany cofnięciem wniosku, o której to bezprzedmiotowości rozstrzygały decyzje organów obu instancji. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., Poz. 270) Sąd skargę oddalił.