II SA/Lu 154/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. W. i Przedsiębiorstwa P. spółki jawnej w S. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 20 grudnia 2021 r., znak: IF-VII.7840.3.22.2021.MAK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza nieważność postanowienia Starosty Lubelskiego z 29 października 2021 r., znak: AB.6740.1177.2021.MW3; III. zasądza od Wojewody na rzecz D. W. i Przedsiębiorstwa P. spółki jawnej w S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 20 grudnia 2021 r., znak: IF-VII.7840.3.22.2021.MAK, wydanym na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia D. W. oraz Przedsiębiorstwa P. Sp. jawna w S. (dalej jako skarżący), Wojewoda Lubelski stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty Lubelskiego z 29 października 2021 r., znak: AB.6740.1177.2021.MW3 o odmowie uznania D. W. oraz Przedsiębiorstwa P. Sp. jawna w S. za strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek zakładu napraw samochodowych (agregatów chłodniczych) na działce nr [...] położonej w miejscowości B.. Postanowienie organu odwoławczego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z 29 października 2021 r. Starosta Lubelski odmówił uznania skarżących za strony postępowania w sprawie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek zakładu napraw samochodowych. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wywiódł, że przepisy prawa nie pozwalają na uznanie skarżących za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Jednocześnie organ pouczył skarżących, że na to postanowienie przysługuje im zażalenie do Wojewody Lubelskiego. Skarżący wnieśli zażalenie. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym, organ II instancji wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują wprost możliwości wydania postanowienia dopuszczeniu albo o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału jako strony w zwykłym (jurysdykcyjnym) postępowaniu administracyjnym. Podstawy do wydania takiego postanowienia nie da się wywieść z art. 28 k.p.a., ani tym bardziej z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wojewoda podkreślił, że w art. 31 § 2 k.p.a. przewidziano wydanie postanowienia o dopuszczeniu do udziału w sprawie podmiotu na prawach strony, tj. organizacji społecznej. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje więc orzekania w formie postanowienia czy też jakiegokolwiek innego aktu o uznaniu danego podmiotu za stronę już toczącego się postępowania, wszczętego z urzędu lub na wniosek innej strony (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2011 r., II OSK 953/10, wyrok WSA w Gdańsku z 29 września 2011 r., III SA/Gd 295/11, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1986 r., III SA 97/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 46). Skoro ustawodawca nie określił formy orzekania o dopuszczeniu danego podmiotu do udziału w postępowaniu jako strony, to nie jest możliwe wnoszenie środka zaskarżenia na takie rozstrzygnięcie. Wojewoda wskazał, że błędne pouczenie o przysługującym środku zaskarżenia nie może tworzyć uprawnienia do zastosowania tego środka, bowiem w sposób rażący naruszałoby to konstytucyjne zasady praworządności i równości obywateli wobec prawa (art. 7 i art. 32 Konstytucji RP). Ustalenie, czy danemu podmiotowi przysługuje przymiot strony, następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w orzeczeniach kończących sprawę w inny sposób. Dopiero orzeczenie kończące sprawę ma walor aktu wywołującego skutki w sferze prawnej podmiotów będących stronami postępowania. W przypadku, gdy strona wywodząca swoją legitymację procesową do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym zostanie w nim pominięta, może dążyć do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wydanej w tym postępowaniu w trybach nadzwyczajnych. Skargę na postanowienie Wojewody wniosła D. W. oraz Przedsiębiorstwo P. Sp. jawna w S. , zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz procesowego, tj. naruszenie: 1) art. 15 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepisy nie przewidują możliwości zażalenia na postanowienie o odmowie dopuszczenia danego podmiotu do udziału jako strony w postępowaniu administracyjnym, co prowadzi do wykluczenia zasady dwuinstancyjności; 2) art. 78 Konstytucji RP poprzez jego pominięcie i przyjęcie, że możliwe jest niezastosowanie zasady dwuinstancyjności w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego, 3) art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego na zakład napraw samochodowych agregatów chłodniczych, 4) art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczego na zakład napraw samochodowych agregatów chłodniczych, 5) art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie polegające na jego pominięciu, co skutkowało odmową uznania skarżących za strony w postępowaniu w niniejszej sprawie, 6) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w niniejszej sprawie, 7) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co skutkowało niewydaniem postanowienia o uznaniu skarżących za stronę postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, aczkolwiek z zupełnie innych powodów niż wskazane w jej treści. Przede wszystkim organ pierwszej instancji nie miał podstawy prawnej do wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego, w tym postanowienia, w przedmiocie odmowy uznania skarżących za strony już toczącego się postępowania administracyjnego. Żaden przepis prawa nie przewiduje wydania odrębnego rozstrzygnięcia o uznaniu albo nieuznaniu kogoś za stronę tego postępowania. Art. 31 k.p.a., na który zresztą powołał się organ pierwszej instancji, nie dotyczy stron postępowania, ale jedynie organizacji społecznych, które mogą być dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony w drodze postanowienia. Prawidłowo zatem Wojewoda uznał, że brak jest podstawy prawnej, w oparciu o którą organ pierwszej instancji mógł wydać zaskarżone postanowienie. Wbrew jednak stanowisku Wojewody, wydanie aktu administracyjnego bez podstawy prawnej stanowi rażącą wadę tego aktu skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zaś jedynie wadliwością tego aktu. Wprawdzie organ odwoławczy nie dysponuje środkiem prawnym w postaci stwierdzenia nieważności aktu pierwszoinstancyjnego (art. 138 § 1 i 2 k.p.a.), ale w przypadku, gdy stwierdzi, że kontrolowany akt został wydany bez podstawy prawnej, dysponuje instrumentem w postaci uchylenia tego aktu oraz umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji w całości lub w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), czego Wojewoda nie dostrzegł. Jak zasadnie stwierdził Wojewoda, okoliczność błędnego pouczenia skarżących, że przysługuje im zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji, nie czyni tego zażalenia dopuszczalnym. W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy popełnił jednak błąd, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia. Trzeba bowiem wskazać, że gdyby postanowienie Wojewody uprawomocniło się, w obrocie prawnym zostałoby wydane bez podstawy prawnej postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające skarżącej dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym jako strony. Doprowadziłoby to do sytuacji, w której w postępowaniu pozostawiono by rozstrzygnięcie rażąco naruszające prawo. Jeszcze raz należy podkreślić, że, wbrew zarzutom skargi, polskie prawo nie przewiduje wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia albo odmowy dopuszczenia danego podmiotu do postępowania jako strony. Nie ma przy tym mowy o jakimkolwiek naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każdy bowiem, kto twierdzi, że w toczącym się postępowaniu powinien brać udział jako strona, a niezasadnie został pominięty przez organ, ma prawo do żądania wznowienia postępowania w tej sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Zatem, mimo, że żaden z zarzutów skargi nie opiera się na usprawiedliwionej podstawie, skargę należało uwzględnić i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylić zaskarżone postanowienia jako naruszające prawo w sposób istotny oraz stwierdzić nieważność postanowienia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. z powodu wydania go bez podstawy prawnej. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu skarżącym kosztów postępowania sądowego, na które składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 497 zł zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.