II SA/Lu 155/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 11 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie pomocy pieniężnej na zagospodarowanie dla wychowanka rodziny zastępczej uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy pkt 1 decyzji Dyrektora [...] w P. z dnia [...] r., znak: [...]. Sygn. akt II SA/Lu [...] U Z A S A D N I E N I E K. K. (dalej: skarżąca) wnioskiem z dnia 26 listopada 2015 r. wystąpiła do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w P. (dalej także: PCPR w P.) o przyznanie pomocy na zagospodarowanie. Dyrektor PCPR w P., po rozpoznaniu tego wniosku, decyzją z dnia 16 grudnia 2015 r., znak: PC [...], przyznał skarżącej pomoc na zagospodarowanie w kwocie 1 500,00 zł (pkt 1 sentencji) oraz orzekł, że realizacja przyznanej pomocy nastąpi w terminie do dnia 30 grudnia 2015 r. poprzez przekazanie przez PCPR w P. w formie przelewu środków na rachunki bankowe sklepów, w których dokonany zostanie zakup rzeczy, po przedłożeniu przez skarżącą organowi imiennych faktur lub rachunków (pkt 2 sentencji). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca spełnia konieczne warunki do przyznania pomocy na zagospodarowanie, jest bowiem uczennicą I klasy (1 semestr) Liceum Ogólnokształcącego w [...] w P., a w placówce opiekuńczo-wychowawczej przebywała, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w P., w okresie od dnia 7 czerwca 2002 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r. Skarżąca osiedliła się na terenie powiatu [...], gdzie mieszka u zaprzyjaźnionej rodziny, mając do dyspozycji pokój i kuchnię. Ojciec wnioskodawczyni nie żyje, zaś z matką utrzymuje ona sporadyczny kontakt. Skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jej dochód stanowi pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ wyjaśnił, że wysokość przyznanej pomocy została ustalona adekwatnie do potrzeb skarżącej, które zostały przez nią sprecyzowane w protokole uzgodnień, to jest na zakup: lodówki, ręczników i pościeli. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca stwierdziła, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca, gdyż przyznane świadczenie nie odpowiada rzeczywistej wartości potrzeb skarżącej. Podkreśliła, że w placówce, w której przebywała przez 12 lat zawsze miała dobrą opinię, nie sprawiała problemów wychowawczych, aktywnie angażowała się w prace na jej rzecz i godnie ją reprezentowała na zewnątrz. Obecnie uczy się w studium policealnym o profilu kosmetyczka, a jedyny jej dochód stanowi pomoc na kontynuowanie nauki w wysokości [...] zł miesięcznie, przyznana przez PCPR w R.. Natomiast na pomoc rodziny nie może liczyć, ponieważ jej ojciec nie żyje, zaś matka jest osobą niepełnosprawną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 stycznia 2016 r., znak: [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w części orzekającej o przyznaniu pomocy na zagospodarowanie (punkt 1 sentencji), a w pozostałej części uchyliło tę decyzję i umorzyło w tej części postępowanie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności przyznania skarżącej pomocy na zagospodarowanie w minimalnej ustawowo określonej wysokości. Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw do przychylenia się do żądania skarżącej i przyznania pomocy w większym zakresie, albowiem istotną okolicznością w sprawie jest to, że przyznana pomoc ma być przeznaczona na zaspokojenie ustalonych i zgłoszonych przez skarżącą potrzeb w postaci zakupu lodówki, ręczników i pościeli, co wynika z uzgodnienia między pracownikiem PCPR w P. a skarżącą, potwierdzonego protokołem uzgodnień wyprawki rzeczowej z dnia 7 grudnia 2015 r. Oznacza to, że na etapie prowadzonego postępowania doszło do określenia przez odwołującą się wraz z organem pierwszej instancji, w formie dopuszczonej przez prawo, koniecznych potrzeb osoby usamodzielnianej, co jest modyfikacją potrzeb zgłoszonych we wniosku o przyznanie pomocy na zagospodarowanie. Postępowanie w powyższej materii zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a wysokość przyznanej pomocy jest realną wysokością, co do uzgodnionych potrzeb ze skarżącą. W ocenie Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji obarczona jest kwalifikowaną wadą w części objętej pkt 2 jej sentencji, która dotyczy materii nie podlegającej rozstrzygnięciu w decyzji administracyjnej. Kolegium podkreśliło, że kwestie materialno-techniczne, o których rozstrzygnął PCPR w P. w pkt 2 sentencji decyzji, nie mogą być przedmiotem rozstrzygnięcia aktu administracyjnego (sentencji decyzji), gdyż jest to równoznaczne z wydaniem decyzji w tej części bez podstawy prawnej. Zdaniem organu odwoławczego, zapisy te mogą natomiast znaleźć się w uzasadnieniu tej decyzji, czy też w dodatkowym pouczeniu, albo w stosownym wyjaśnieniu. Z uwagi na powyższe, Kolegium było zobowiązane do uchylenia w tej części decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania w tym zakresie. W skardze do Sądu na powyższą decyzję Kolegium skarżąca powtórzyła w istocie treść zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym złożyło Kolegium, zaś skarżąca w piśmie procesowym z dnia 29 marca 2016 r. wyraziła zgodę na rozstrzygnięcie sprawy w tym trybie. W świetle art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 332 ze zm.) osobie opuszczającej, po osiągnięciu pełnoletności, rodzinę zastępczą, rodzinny dom dziecka, placówkę opiekuńczo-wychowawczą lub regionalną placówkę opiekuńczo-terapeutyczną, zwanej dalej "osobą usamodzielnianą", w przypadku gdy umieszczenie w pieczy zastępczej nastąpiło na podstawie orzeczenia sądu przyznaje się pomoc na kontynuowanie nauki, usamodzielnienie, zagospodarowanie; nadto osobie takiej udziela się pomocy w uzyskaniu: odpowiednich warunków mieszkaniowych, zatrudnienia, a także zapewnia się pomoc prawną i psychologiczną. Z powyższego wynika, że osobie usamodzielnianej, jaką bezspornie jest skarżąca, przysługuje między innymi tzw. pomoc na zagospodarowanie, przyznawana na podstawie art. 150 omawianej ustawy. Zgodnie z tym artykułem, pomoc na zagospodarowanie jest wypłacana jednorazowo, nie później niż do ukończenia przez osobę usamodzielnianą 26. roku życia, w wysokości nie niższej niż 1 500 zł, a w przypadku osoby legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności w wysokości nie niższej niż 3000 zł (ust. 1); pomoc ta może być przyznana w formie rzeczowej (ust. 2). Z treści tego przypisu wynika zatem, że dotyczy on przyznania pomocy – co do zasady – w formie świadczenia pieniężnego, ustalanego jednorazowo na rzecz osoby, która po osiągnięciu pełnoletności, opuszcza rodzinę zastępczą, rodzinny dom dziecka, placówkę opiekuńczo-wychowawczą lub regionalną placówkę opiekuńczo-terapeutyczną. Istotą tego świadczenia jest udzielenie takiej osobie istotnego wsparcia w celu umożliwienia jej rozpoczęcia samodzielnego życia, w warunkach odpowiadających godności człowieka, co odpowiada treści przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930), wskazującego, że podstawowym celem pomocy społeczne jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia ich niezbędnych potrzeb oraz umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Podkreślenia wymaga, że uwzględnienie wspomnianego celu pomocy na zagospodarowanie niewątpliwie winno być obowiązkiem organów administracji rozpoznających wniosek osoby usamodzielnianej, domagającej przyznania tego świadczenia. Istotne jest bowiem, że art. 150 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej częściowo odwołuje się do konstrukcji tzw. uznania administracyjnego. O ile bowiem organ obowiązany jest przyznać wspomniane świadczenie osobie spełniającej przesłanki ustawowe w tym zakresie, to jest osobie usamodzielnianej, która – stosownie do art. 140 ust. 3 powołanej ustawy a contrario – nie przebywa w domu pomocy społecznej albo placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym lub przewlekle chorym ani nie otrzymuje pomocy dla osób usamodzielnianych w rozumieniu przepisów o pomocy społecznej, to w zakresie wysokości przyznanego świadczenia organowi pozostawiono "luz decyzyjny", zastrzegając jedynie, że pomoc ta nie może być niższa niż 1 500 zł. W orzecznictwie sądowym uznaje się, że konstrukcja uznania administracyjnego wyraża się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uznanie administracyjne nie polega więc na swobodzie organu administracji, w zakresie odnoszącym się do ustalania stanu faktycznego. Działając w ramach uznania administracyjnego organy administracji są zobligowane do szczegółowego zbadania stanu faktycznego i odzwierciedlenia w aktach sprawy wyniku postępowania dowodowego. Decyzja wydana w warunkach uznania administracyjnego nie może być zatem decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz w należyty sposób wyważać słuszny interes strony i interes społeczny (wyrok NSA z dnia 15 września 2011 r., II GSK 863/10, LEX nr 966221). Wskazać trzeba, że w świetle art. 7 K.p.a. na organach administracji spoczywa obowiązek uwzględniania z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Przyjmuje się przy tym, że "organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany – zgodnie z zasadą z art. 7 K.p.a. – załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków" (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1982 r., SA 820/81, OSPiKA 1982, nr 1-2, poz. 22 wraz z glosą aprobującą J. Łętowskiego). W ocenie Sądu, Kolegium uchyliło się w sposób nieuzasadniony od wyjaśnienia okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, naruszając nie tylko powołany art. 150 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, lecz również art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a., w konsekwencji czego doszło również do naruszenia przepisu art. 107 § 3 K.p.a., który wskazuje wymogi prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji. Wskazać bowiem należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala sądowi na kontrolę zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia. Oczywistym jest bowiem, że treść uzasadnienia decyzji Kolegium nie ujawniania w sposób należyty założeń, przesłanek i drogi rozumowania prowadzącego do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia w ramach "luzu uznaniowego" (zob. J. Łętowski, Wpływ Konstytucji na prawo administracyjne, [w:] M. Wyrzykowski (red.), Konstytucyjne podstawy systemu prawa, Warszawa 2001, s. 152). Przede wszystkim wskazać należy, że dowolne jest stanowisko organu odwoławczego, który twierdzi, że skarżąca zmodyfikowała swój wniosek, ograniczając swoje żądanie wyłącznie do przyznania pomocy pieniężnej na zakup lodówki, ręczników i pościeli, co wynika z uzgodnienia między pracownikiem PCPR w P. a skarżącą, potwierdzonego protokołem uzgodnień wyprawki rzeczowej z dnia 7 grudnia 2015 r. Podkreślić trzeba, że to skarżąca, a nie Kolegium, jest dysponentem swojego wniosku, a zatem tylko ona ma prawo wiążąco wskazywać treść tego wniosku, w tym zakres zawartego w nim żądania. Nawet zatem, gdyby przyjąć, że na etapie postępowania przed organem pierwszej skarżąca ograniczyła zakres żądanej pomocy do przyznania jej świadczenia w minimalnej, ustawowo określonej wysokości – 1 500,00 zł, to nie budzi wątpliwości, że w odwołaniu wskazała ona wyraźnie, że takie stanowisko organu wynika z nieporozumienia. Ubocznie tylko zauważyć należy, że jak wyjaśniła skarżąca, zawarcie przez nią wspomnianego "uzgodnienia" wynikało wyłącznie z tego, że pracownicy organu pierwszej instancji, co nie było w sprawie kwestionowane, oświadczyli, że skarżąca może liczyć wyłącznie na pomoc w wysokości nieprzekraczającej sumy 1 500,00 zł i w związku z tym winna wskazać, na co przeznaczy przyznane jej świadczenie. Skoro zatem w odwołaniu skarżąca jednoznacznie wyjaśniła, że jej żądanie nie ogranicza się wyłącznie do przyznania pomocy na zakup lodówki, ręczników i pościeli, lecz oczekuje pomocy w większym zakresie, adekwatnym do jej sytuacji życiowej, to niezrozumiałym jest twierdzenie przez Kolegium, że "na etapie prowadzonego postępowania doszło do określenia przez odwołującą się wraz z organem pierwszej instancji, w formie dopuszczonej przez prawo, koniecznych potrzeb osoby usamodzielnianej, co jest modyfikacją potrzeb zgłoszonych we wniosku o przyznanie pomocy na zagospodarowanie". Oczywistym jest bowiem, że stosownie do zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), obowiązkiem Kolegium było dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej dotyczącej przyznania skarżącej pomocy na zagospodarowanie. Nie budzi wątpliwości, że dając organowi możliwość ustalenia wysokości omawianego świadczenia w ramach uznania administracyjnego, ustawodawca związał go w sposób szczególny zasadami wyrażonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, zwłaszcza określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i w art. 80 tej ustawy, nakładającymi na organy administracji obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, w tym do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz obowiązek dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Przyznana Kolegium swoboda przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji nie zwalniała również organu od obowiązku sporządzenia wnikliwego i przekonującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, co stanowi realizację wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji niewątpliwie przekroczył granice uznania administracyjnego, naruszając dyspozycje wyżej powołanych norm prawnych, albowiem nie wyjaśnił, dlaczego skarżącej przyznano pomoc w minimalnym zakresie. Zauważyć przy tym trzeba, że przywołane przez Kolegium okoliczności odnoszące się do sytuacji życiowej skarżącej mają charakter bardzo ogólny i nie dają podstaw do uznania, że wymiar przyznanej jej pomocy na zagospodarowanie odpowiada w pełni uzasadnionym potrzebom strony w tym zakresie. Ponadto, należy podkreślić, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Szczególnie wnikliwie i przekonująco powinny być uzasadnione decyzje, które nie uwzględniają żądań wnioskodawcy bądź uwzględniają je jedynie częściowo. Z uzasadnienia takiej decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie realizować powinno wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Inaczej rzecz ujmując, adresat decyzji wydanej w ramach uznania administracyjnego musi być przekonany, że organ, rozstrzygając sprawę, rozważył wszystkie okoliczności sprawy, a zapadła wobec niego decyzja w ustalonych przesłankach faktycznych i prawnych nie mogła być inna. Tymczasem uzasadnienie decyzji wydanej przez organ drugiej instancji sprowadza się w istocie jedynie do potwierdzenia ustaleń organu pierwszej instancji i wskazania, że rozstrzygnięcie wniosku skarżącej ma charakter uznaniowy, bez wyczerpującego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, co stoi w sprzeczności z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a., a co za tym idzie, stanowi naruszenie wyrażonej w art. 11 K.p.a. zasady przekonywania i wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa. Wskazane wyżej naruszenia przepisów prawa uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe uwagi. Organ ten będzie miał w szczególności na względzie konieczność takiego ustalenia wysokości udzielanej skarżącej pomocy finansowej, by była ona adekwatna do sytuacji życiowej skarżącej jako "osoby usamodzielnianej" w rozumieniu przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Należy bowiem podkreślić, że pomoc na zagospodarowanie przyznawana jest wyłącznie jednorazowo, a nadto, że przepisy określają tylko minimalną wysokość tego świadczenia, pozostawiając bardzo duży margines swobody organowi w ustaleniu wysokości tego świadczenia, z zastrzeżeniem jednak, że rozmiar udzielonej pomocy musi w pełni uwzględniać trudną – co oczywiste – sytuację życiową osoby opuszczającej, tak jak skarżąca, placówkę opiekuńczo-wychowawczą i umożliwić jej stworzenie godnych warunków do dalszej samodzielnej egzystencji. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji.