II SA/Lu 156/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie rekultywacji działki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. znak : [...] Starosta odmówił udzielenia J. N. zezwolenia na przeprowadzenia rekultywacji działki nr [...] położonej w miejscowości S. przy wykorzystaniu skały płonnej z kopalni [...] S.A. W motywach rozstrzygnięcia podano, że przedmiotowa działka o łącznej powierzchni 6,37 ha obejmuje grunty orne klasy R II, R Iii, R IVa, RV, pastwiska, grunty zadrzewione oraz nieużytki. Wniosek o rekultywację dotyczył części tej działki o powierzchni 2,19 ha z wykorzystaniem skały płonnej w ilości 321 580, 41 ton. Zaproponowany sposób rekultywacji pozytywnie zaopiniował Wójt Gminy , stwierdzając, że działka przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy pod produkcję ogrodniczą. Starosta podkreślił, że zgodnie z tym planem przedmiotowa działka znajduje się w strefie regionalnego korytarza ekologicznego łączącego dolinę rzeki W. z [...] Parkiem Krajobrazowym. W pobliżu przepływa rzeka S. Ponadto na działce bezpośrednio sąsiadującej z działka przeznaczona do rekultywacji znajduje się obecnie nie eksploatowane ujęcie wody, niedostatecznie zabezpieczone przed zanieczyszczeniem wód głębinowych. We wniosku z dnia 4 sierpnia 2005 r. J. N. ograniczył powierzchnię rekultywacji do 1,2 ha. Są to grunty orne klasy RV. W jego obrębie znalazły się dzikie wysypiska śmieci, pozostałości fundamentów oraz nieznaczne zagłębienia terenu, które można wyeliminować przy zastosowaniu zabiegów agrotechnicznych. Według art.4 ust.17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami zdegradowanymi są grunty, których rolnicza wartość użytkowa zmalała wskutek pogorszenia się warunków przyrodniczych czy zmian środowiskowych albo działalności rolniczej. Zdaniem Starosty wnioskodawca nie udowodnił, że zmieniła się klasa bonitacyjna gruntu albo w inny sposób nastąpiło pogorszenie jego wartości użytkowej. Z analizy Projektu rekultywacji i zagospodarowania działki wynika, że nawiezienie na działkę 122 106 ton skały płonnej i przykrycie jej gruntem o grubości 20 cm spowoduje utworzenie skarpy i pogorszenie dotychczasowej wartości użytkowej, a nie jej polepszenie. Proponowany sposób rekultywacji w opinii Starosty uniemożliwi wykorzystania gruntu pod produkcję ogrodniczą, a ponadto doprowadzi do pogorszenia jej warunków przyrodniczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania J. N. uchyliło powyższą decyzję i sprawę przekazało Staroście do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium istnieje sprzeczność pomiędzy zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym , a podjętym rozstrzygnięciem. Kolegium ustaliło, powołując się na pismo Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych , że wartość użytkowa gruntów działki [...] zmalała, co jest skutkiem funkcjonowania na tym terenie tuczarni. Na działce znajdują się jeszcze pozostałości fundamentów, zagłębienie terenu oraz wysypiska śmieci, a zatem przeprowadzenie jej rekultywacji jest w pełni uzasadnione. Możliwość przeprowadzenia rekultywacji potwierdził Wójt Gminy oraz Zarząd Zespołu [...] Parków Krajobrazowych . Kolegium zaznaczyło, że studnie na jakie powołano się w decyzji Starosty nie są objęte nadzorem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego , a analizowany teren wyposażony jest w sieć wodociągową. Organ odwoławczy uznał ponadto, że brak jest dokumentu potwierdzającego stanowisko Starosty, że proponowany sposób rekultywacji działki spowoduje pogorszenie dotychczasowej wartości użytkowej gruntu. Wskazano także na wady postępowania prowadzonego przed organem I instancji , a polegające na braku wszczęcia postępowania, nieprawidłowym powiadomieniu strony o wizji w terenie, uniemożliwieniu stronie udziału w postępowaniu, dopuszczeniu do udziału w postępowaniu podmiotów na zasadzie dowolności , braku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego w sprawie. Powyższe względy przesądziły o stanowisku organu odwoławczego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł D. M . Żądając jej uchylenia, skarżący podniósł, że Kolegium uznając fakt zmniejszenia wartości gruntów stanowiących działkę [...] nie zwróciło uwagi, że w dacie podejmowania rozstrzygnięcia grunty te nie były jeszcze przeklasyfikowane, a fakt ten zaistniał po zakończeniu postępowania. Skarżący zarzucił Kolegium stronniczość w ocenie składanych wyjaśnień jak i argumentów przedstawionych w decyzji. Podnosząc bowiem brak dowodów potwierdzających stanowisko Starosty, uznano za wiarygodne zeznania strony z których wynika zmniejszenie wartości gruntów na skutek prowadzonej na niej działalności przemysłowej. Zdaniem skarżącego sprawa istnienia na terenie działki pozostałości fundamentów, zagłębień terenu oraz wysypisk śmieci nie uzasadnia wniosku o zezwolenie na rekultywację gruntów. Sprawy zanieczyszczenia działki odpadami reguluje ustawa o czystości i porządku w gminach, a z jej mocy właściciele nieruchomości są zobowiązani do utrzymania jej czystości. Skarżący podkreślił, że Kolegium nie wzięło pod uwagę pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z którego wynika, że w rejonie przedmiotowej nieruchomości znajduje się stanowisko archeologiczne, a wszelkie zmiany na tych obszarach wymagają opiniowania przez ten organ. Ukształtowanie terenu, na którym ma być prowadzona rekultywacja jest ukształtowaniem pierwotnym, a jego zmiany nie spowodowała prowadzona działalność gospodarcza w postaci tuczarni. Skarżący podkreślił, że jako radny Gminy nie może zgodzić się na niczym nie uzasadnioną koncepcję zagospodarowania tego terenu, głownie ze względu na jej położenie w sąsiedztwie doliny rzeki G. Nawiezienie skały w ilościach proponowanych przez wnioskodawcę spowoduje powstanie skarpy w pobliżu rzeki , co może przyczynić się do jej zanieczyszczenia materiałem używanym do rekultywacji. W wyniku opadów atmosferycznych skała może też przemieścić się na teren pobliskich łąk, których jest współwłaścicielem. W jego ocenie nie można pomijać zagrożenia jakie może spowodować przedostanie się skały płonnej do niezabezpieczonego szybu studni głębinowej, co organ odwoławczy także pominął. Skarżący zaznaczył, że zainteresowanie właściciela działki jej zasypaniem wynika z chęci osiągnięcia korzyści majątkowej z tytułu przyjęcia skały płonnej - odpadu z kopalni w [...], a nie umożliwienia na tym terenie upraw ogrodniczych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymując swoje stanowisko wnosiło o jej oddalenie . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest pozbawiona podstaw. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazania jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji możliwe jest, stosownie do art.138 § 2 kpa, jedynie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Może to mieć miejsce wtedy, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub wprawdzie postępowanie wyjaśniające przeprowadzono, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy procesowe. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy daje wystarczająca podstawę do przekonania, że został on zebrany niestarannie i pobieżnie , a wydana na jego podstawie decyzja jest przedwczesna. Stosownie do art. 4 ust.18 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. (t.jedn, Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zmianami) o ochronie gruntów rolnych i gruntów leśnych rekultywacja gruntów oznacza nadanie lub przywrócenie gruntom zdewastowanym lub zdegradowanym walorów użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości chemicznych i fizycznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp, odbudowa lub budowa niezbędnych dróg. Wobec stanowiska wnioskodawcy należało przede wszystkim ustalić, czy doszło do degradacji działki [...] w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy, a następnie czy proponowany przez stronę sposób rekultywacji pozwoli na osiągnięcie zamierzonego celu. Podzielić należy zdanie organu odwoławczego, że stanowisko Starosty co do podnoszonych kwestii , wyrażone w zaskarżonej decyzji jest oparte na niepełnym materiale dowodowym. Nie znajduje poparcia w aktach sprawy przeświadczenie Starosty o braku podstaw do stwierdzenia że wartość przedmiotowej działki zmalała , na co powoływał się skarżący. Starosta w decyzji z dnia [...] r. znak: [...] w sprawie zmiany klasyfikacji gruntów stwierdził jednoznacznie , że w chwili obecnej na części działki pogorszyły się warunki glebowo – rolnicze. Związane jest to z występującymi na działce głębokimi wykopami, zniszczoną warstwą orną, a także jej położeniem na stoku o silnym nachyleniu. Rację ma skarżący, że decyzja ta została wydana już po rozstrzygnięciu sprawy przez Kolegium. W aktach sprawy znajduje się jednak pismo Głównego Specjalisty Wojewódzkiego Bura Geodezji i Terenów Rolnych z dnia 29 listopada 2005 r. , z którego wynika, że przeprowadzone w dniu 4 listopada 2005 r. na przedmiotowym gruncie badania potwierdziły stanowisko J. N. o pogorszeniu jego wartości użytkowych. Kolegium było zobowiązane do uwzględnienia treści pisma, a w konsekwencji wymagało ono ponownej oceny zgłoszonego wniosku o rekultywację także przez Starostę . Bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy nie mogło pozostać także wyjaśnienie kwestii zastosowania do rekultywacji skały płonnej. Organ I instancji dowodził, że ten sposób nie doprowadzi do rekultywacji działki, a nawiezienie skał spowoduje zmniejszenie wartości użytkowej gruntu oraz pogorszenia warunków przyrodniczych . Tymczasem zarówno z pisma skarżącego z dnia 4 lipca 2005 r. jak i z protokołu zebrania wiejskiego z dnia 7 sierpnia 2005 r. oraz pisma Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Wojewódzkiego z dnia 29 września 2005 r. wynika , że decyzje w sprawie zastosowania tego właśnie materiału do rekultywacji były już wcześniej wydawane ( dotyczy to m.in. rekultywacji wyrobiska po kopalni piasku [...]). Fakt wykorzystywania skały płonnej do rekultywacji gruntów rolnych podnosił także J. N. w swoim odwołaniu z dnia 4 października 2005 r. zaznaczając, że Kopalnia Węgla Kamiennego [...]’ posiada decyzje WOŚ UW w tej sprawie. Nie wiadomo zatem dlaczego w jednym przypadku zastosowanie skały prowadzi do osiągnięcia celu rekultywacji , w innych natomiast ma prowadzić do skutków zgoła odmiennych. Starannego wyjaśnienia wymaga ponadto wpływ skały płonnej na środowisko, na co wielokrotnie zwracał uwagę skarżący. Należałoby tu mieć na uwadze zwłaszcza "Ocenę oddziaływania na środowisko projektowanej rekultywacji wyrobisk po eksploatacji złóż kopalin pospolitych we wschodniej części Województwa odpadami górniczymi KWK [...] z czerwca 1996 r. , (znajdujący się w aktach sprawy jej fragment pokazuje zawartość metali ciężkich w skale płonnej w porównaniu z ich zawartością w glebach z innych regonów Polski , a także częściowy wzrost zawartości pierwiastków w wodach gruntowych między kwietniem 1995 r. , a majem 1996 r. ) oraz program rekultywacji wyrobisk po eksploatacji złóż surowców mineralnych na terenie Województwa z listopada 1994 r. na jaki powołuje się Zastępca Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa UW w piśmie z dnia 28 września 2005 r. Wobec fragmentarycznych informacji dotyczących tych opracowań nie sposób zająć w tej kwestii jednoznacznego stanowiska W powyższym kontekście dokładnego wyjaśnienia wymaga położenie działki. Decyzja Starosty stwierdza, że przedmiotowa działka znajduje się w sąsiedztwie rzeki S. płynącej w dolinie rzeki G. Ustalenia te kwestionowane są nie tylko przez J. N., ale pozostają w sprzeczności z informacją Zarządu Zespołu Parków Krajobrazowych zawartą w piśmie z dnia 7 lipca 2005 r., że działka [...] położona jest poza obszarami chronionymi. Z kolei Wójt Gminy i w piśmie z dnia 30 września 2005 r. utrzymuje, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest w strefie przyrodniczo – krajobrazowej , dla której nie ma jednak wyraźnego zakazu prowadzenia rekultywacji w sposób proponowany przez J. N . Nie jest też wiadomym jakie konkretnie stanowiska archeologiczne znajdują się na obszarze tej działki, co miałoby wynikać z pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków . Posługiwanie się zwrotami "w rejonie nieruchomości", "w bliskim sąsiedztwie", " może mieć destrukcyjny wpływ na zarejestrowane podczas badań powierzchniowych zabytki archeologiczne" oznacza jedynie domysły i przypuszczenia, które nie mogą stanowić podstawy orzekania przez organy administracji publicznej. Trafne jest także spostrzeżenie organu odwoławczego , jeśli chodzi o udział stron w postępowaniu. Stosownie do art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżący wskazywał, że jest jednym z trzech współwłaścicieli działki sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością nr [...] . Żaden z pozostałych współwłaścicieli nie brał udziału w tym postępowaniu. Nie jest też jasnym dlaczego w postępowaniu nie brali udziału właściciele innych działek z nią sąsiadujących. Nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu jest naruszeniem art. 10 kpa skutkującym uchyleniem decyzji. Ze względu na powyższe należało na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) skargę oddalić.