II SA/Lu 1560/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie: Sędzia NSA Marek Zalewski (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant st. sekr. Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2004 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję wydaną z upoważnienia Zarządu Województwa dnia [...] Nr [...]; 2/ określa że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] wydaną w sprawie obciążenia solidarnie H. W. i K. Ł., prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Handlowo Usługowe [...] sc w T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. nr 71 z 2000 r. poz. 838 z późn. zm.) i na podstawie art. 61 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r., nr 58 poz. 515 ze zm.), § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. nr 32 z 2003 r. poz. 262) po rozpatrzeniu odwołania od decyzji wydanej z upoważnienia Zarządu Województwa znak [...] z dnia 21 sierpnia 2003 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] czerwca 2003 r. przeprowadzona została przez upoważnionych inspektorów Zarządu Dróg Wojewódzkich kontrola pojazdu z przyczepą składającego się z pojazdu marki KAMAZ 5320 nr rej. [...] i przyczepy SZAP 8352 nr rej. [...], załadowanego piaskiem, których właścicielami i jednocześnie przewoźnikami są H. W. i K. Ł. Wynik pomiaru wskazał przekroczenie dopuszczalnego nacisku na drugą oś pojazdu o 14,69 kN, na trzeciej osi 11,23 kN i na piątej osi o 10,56 kN. Waga posiadała aktualne dokumenty legalizacyjne, które były dostępne dla kierowcy kontrolowanego pojazdu, o czym świadczy protokół kontroli. W związku z tym, że wykonujący transport nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego drogą wojewódzką, organ I instancji wymierzył solidarnie H. W. i K. Ł. karę pieniężną w wysokości 8.280 zł. za przejazd pojazdem nienormatywnym po drodze wojewódzkiej nr 850 bez zezwolenia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł w imieniu swoim i wspólnika K. Ł., wnosząc o uwzględnienie trudnej sytuacji materialnej wspólników, słabej kondycji przedsiębiorstwa oraz braku wpływu kierowcy na sposób załadunku piasku w piaskowni. Decyzją z dnia [...] (SKO.[...]) – Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - Ładunek nie może powodować przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej lub dopuszczalnej ładowności pojazdu, a ładunek na pojeździe umieszcza się w taki sposób, aby nie powodował przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi pojazdu na drogę. Dopuszczalne naciski określa § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Zgodnie z art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych za przekroczenie dopuszczalnych parametrów przejazdu pojazdów po drogach publicznych pobiera się stosowne kary. Organ powołał się na ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie pomiaru nacisków osi i wskazał przy tym, że protokół kontroli z dnia 5 czerwca 2003 r. został podpisany przez kierującego pojazdem bez zastrzeżeń. Organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności dotyczące sytuacji finansowej przedsiębiorstwa i wspólników nie mają wpływu na ustalenie odpowiedzialności (która ma charakter odpowiedzialności na zasadzie ryzyka) ani wymiar kary pieniężnej (co wynika z przywołanych przepisach wg ustalonych z góry stawek). Obciążenie przewoźnika kara za przejazd nienormatywnym pojazdem ma charakter obligatoryjny i następuje niezależnie od przyczyny przekroczenie nacisku na osie pojazdu. Na decyzję organu odwoławczego H. W. w dniu [...] lutego 2004 r. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Zarządu Województwa zostały wydane z naruszeniem przepisów dotyczących sposobu ważenia jako przesłanki ustalenia ponadnormatywnego nacisku osi pojazdu, co w ocenie organów obu instancji postępowania administracyjnego dało podstawę do wymierzenia kary pieniężnej. Zgodzić się należy co do zasady ze stanowiskiem zawartym w skarżonej decyzji, iż stosownie do art. 20 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Zarząd Województwa, jako zarządca drogi był uprawniony do nałożenia kary pieniężnej. Bezsporne jest również, że w myśl przepisów obowiązujących w dacie wydania skarżonej decyzji, za przejazd po drogach publicznych pojazdów, o masie, naciskach osi lub wymiarach przekraczających wielkości określone w odrębnych przepisach, bez zezwolenia określonego przepisami Prawa o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu pobiera się kary pieniężne (art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych w brzmieniu na dzień 22 października 2003 r.). Wadliwość działania organów administracji związana jest jednak z metodą dokonywania pomiarów dla celów wymierzenia kary. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. Prawo o miarach (Dz. U. nr 63 poz. 636 z późn. zm.) prawnej kontroli metrologicznej podlegają przyrządy pomiarowe, stosowane m. in. przy pobieraniu opłat, podatków i niepodatkowych należności budżetowych oraz ustalaniu opustów, kar umownych, wynagrodzeń i odszkodowań, a także przy pobieraniu i ustalaniu podobnych należności i świadczeń, oraz przy dokonywaniu kontroli celnej, zaś zgodnie z ust. 2 ww. ustawy - minister właściwy do spraw gospodarki określi, w drodze rozporządzenia, przyrządy pomiarowe, o których mowa w ust. 1, z uwzględnieniem dziedzin pomiarowych oraz zobowiązań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych. W myśl art. 29 cyt. ustawy - do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych prawna kontrola metrologiczna odbywa się na podstawie przepisów dotychczasowych, nie dłużej jednak niż przez 1 rok od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa weszła w życie w dniu 1 stycznia 2003 r. (z pewnymi wyjątkami). Prawna kontrola metrologiczna jest definiowana jako działanie zmierzające do wykazania, że przyrząd pomiarowy spełnia wymagania metrologiczne określone we właściwych przepisach (art. 4 ust. 9 cyt. ustawy). Na podstawie art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. - Prawo o miarach, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 3 października 2003 r. rozporządzenie w sprawie wymagań metrologicznych, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne (Dz. U. 183 poz. 1791), które weszło w życie w dniu 12 listopada 2003 r. Przepisy te zatem nie stały się obowiązującym prawem do dnia wydania skarżonej decyzji, a zatem, zgodnie z art. 29 cyt. ustawy w ocenie stanu prawnego na dzień wydania skarżonej decyzji muszą być brane pod uwagę wcześniejsze przepisy, w tym przepisy metrologiczne o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu wprowadzone zarządzeniem nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu (Dz. Urz. Miar i Probiernictwa nr 6 poz. 40), które określają między innymi ogólne warunki właściwego stosowania wag nieautomatycznych. Na mocy delegacji zawartej w art. 8 ust. 1 i 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. - Prawo o miarach (Dz. U. Nr 55, poz. 248, z 1997 r. Nr 43, poz. 272 i Nr 121, poz. 770 oraz z 2000 r. Nr 43, poz. 489 i Nr 120, poz. 1268), zgodnie z którą (wg stanu na dzień 22 grudnia 2000 r.) Prezes Głównego Urzędu Miar wydaje przepisy metrologiczne, określające wymagania, jakim powinny odpowiadać przyrządy pomiarowe podlegające kontroli metrologicznej, warunki właściwego stosowania tych przyrządów oraz okresy ważności dowodów kontroli, oraz określa metody sprawdzania zgodności właściwości przyrządów pomiarowych z wymaganiami przepisów. Na podstawie tejże delegacji Prezes Urzędu wydał cyt. zarządzenie nr 39 z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu wraz z załącznikiem – Przepisy metrologiczne o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu. Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 120 poz. 1268) zmienił się organ uprawniony do wydawania przepisów wykonawczych w zakresie prawa miar i kompetencję we wskazanym wyżej zakresie od Prezesa Głównego Urzędu Miar przejęła z dniem 29 marca 2001 r. Rada Ministrów. Jednak stosownie do brzmienia art. 78 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. - akty wydane na podstawie upoważnień ustawowych zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc do czasu ich zastąpienia przez akty wydane na podstawie niniejszej ustawy. Tym samym uznać należy, że w dniu wydawania skarżonej decyzji w obrocie prawnym znajdowało się cyt. zarządzenie nr 39 Prezesa Głównego Urzędu Miar wydane w dniu 22 grudnia 2000 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu wraz z załącznikiem – Przepisy metrologiczne o wagach samochodowych do ważenia pojazdów w ruchu. Te przepisy zatem stanowiły podstawę oceny poprawności i legalności pomiarów skutkujących nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej. Oceniając – prawidłowość czynności podczas ważenia pojazdu, które stanowiły podstawę wymierzenia kary, stwierdzić należy, że odbyły się one na podstawie przepisów zarządzenia Prezesa Urzędu Miar. Jest to ważna konstatacja, gdyż wypływają z niej konsekwencje mające kluczowe znaczenie dla oceny przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – "uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty". Stosownie zaś do art. 93 ust. 2 Konstytucji – "Zarządzenia są wydawane tylko na podstawie ustawy. Nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów". Wskazana wyżej regulacja ma fundamentalne znaczenie dla praw obywatela w sporze z Państwem Polskim, reprezentowanym przez organy władzy publicznej. Zarówno akty wykonawcze, które zostały wydane przed dniem wejścia w życie Konstytucji (17 października 1997 r.), jak i te wydane później, stosownie do art. 93 ust. 2 Konstytucji nie mogą stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji). W tym stanie zarządzenia wykonawcze stały się zarządzeniami wewnętrznymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 415/00, LEX 53943). Skoro brak było przepisu określającego, w jaki sposób należy dokonywać pomiaru wagi, wszelkie ustalenia organów administracji w tym zakresie noszą cechy dowolności. W konsekwencji uznać należy, iż decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego: art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 13 ust. 2 pkt 3, ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. nr 71 z 2000 r. poz. 838 z późn. zm.). Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.