II SA/Lu 157/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia SO del. Arkadiusz Mrowiec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na usunięcie drzew I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki Akcyjnej 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania "[...]" Z.Z.Z.R., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 listopada 2013 r., znak: [...], odmawiającą wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że opisaną wyżej decyzją organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku "[...]" Z.Z.Z.R., na podstawie art. 83 ust. 1, 3, 6, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.; dalej także: "u.o.p.") odmówił wydania zezwolenia na usunięcie: trzech świerków srebrzystych o obwodach pni 25 cm, 30 cm i 27 cm, dwóch żywotników o obwodach pni 26 cm i 27 cm, jednej jodły o obwodzie pnia 30 cm oraz 8 m2 krzewów (gatunku żywotnik), rosnących na terenie posesji przy ul. [...] w [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że skoro wskazane drzewa znajdują się w odległości co najmniej 10 m od linii energetycznej, to nie można uznać za zasadne twierdzeń wnioskodawcy, że drzewa te stanowią zagrożenie dla funkcjonowania linii energetycznej, a zatem zachodzą przesłanki do wydania decyzji o ich usunięciu. Zdaniem tego organu, usunięcie drzew byłoby działaniem zbyt radykalnym, gdyż wystarczającym zabiegiem w celu usunięcia opisanego zagrożenia jest redukcja ich koron. Utrzymując w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji. Kolegium stwierdziło, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew zależy od uznania organu, którego obowiązkiem jest dbałość o przyrodę oraz ochrona składników przyrody, w tym zieleni w miastach i wsiach. W ramach wykonywania tego obowiązku organ pierwszej instancji miał prawo uznać, że sporne drzewa nie kwalifikują się do wycięcia. Udzielenie zezwolenia na wycięcie przedmiotowych drzew byłoby tym samym niezgodne z obowiązkiem, jaki został nałożony na organy ochrony środowiska, który polega na podejmowaniu działań ochronnych służących utrzymania równowagi przyrodniczej przy jednoczesnym respektowaniu zasady zrównoważonego rozwoju. Obowiązek ten zakłada podejmowanie działań profilaktycznych, które wykluczą przeprowadzanie wycięcia drzew, w sytuacjach, w których wystarcza przeprowadzenie czynności regulacyjnych i naprawczych oraz właściwa pielęgnacja. Skargę do Sądu na powyższą decyzję Kolegium złożyła "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w K.-J. (dalej: "Spółka"), wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięciom tym Spóła zarzuciła naruszenie: - art. 7, 8, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej także: "K.p.a."), poprzez naruszenie zasad postępowania wyrażonych w tych przepisach; - art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p., poprzez arbitralne uznanie, że rosnące na nieruchomości (pod linią elektroenergetyczną 220 kV [...]) drzewa i krzewy nie zagrażają funkcjonowaniu urządzeń linii, co stanowiło podstawę do wydania błędnej decyzji o odmowie wydania zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów. Zdaniem Spółki, organ pierwszej instancji oparł swą decyzję na niewiarygodnych pomiarach wysokości zawieszenia przewodów fazowych, z uwagi na brak uwzględnienia temperatury pracy przewodów fazowych w chwili pomiaru, którą należy przeliczyć na temperaturę projektową, do jakiej linia jest dostosowana. Powyższe ma kluczowy wpływ na analizę odległości wskazanych przewodów do koron przedmiotowego zadrzewienia, z uwagi na wahanie się zwisów przewodów fazowych, w zależności od ich temperatury pracy nawet o kilka metrów. Ponadto organy administracji rozstrzygnęły sprawę pomimo niedokonania oceny zagrożenia pożarowego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w tym zakresie, a nadto pomimo braku uwzględnienia degradacji konstrukcji słupa nr 7 linii 220 kV [...] (zwiększona korozyjność), w związku z pozostawieniem zadrzewień w pobliżu konstrukcji stalowej tego słupa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił skargę również z przyczyn w niej niepodniesionych, które to przyczyny miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie bowiem z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, który po rozpoznaniu wniosku M. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" Z.Z.Z.R., działającego w imieniu Spółki (właściciela przebiegającej nad działką nr ewid. [...] linii elektroenergetycznej 220 kV [...]), odmówił udzielenia zgody na usunięcie drzew i krzewów rosnących na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...]: trzech świerków srebrzystych o obwodach pni 25 cm, 30 cm i 27 cm, dwóch żywotników o obwodach pni 26 cm i 27 cm, jednej jodły o obwodzie pnia 30 cm oraz 8 m2 krzewów (gatunku żywotnik). Zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta – na wniosek właściciela urządzeń wymienionych w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego (to jest urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz inne urządzenia podobne nie należą do części składowych nieruchomości, które wchodzą w skład przedsiębiorstwa) – jeżeli drzewa lub krzewy zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń. Należy zauważyć, że w świetle powołanego przepisu zasadniczą przesłanką wydania właścicielowi urządzeń przesyłowych zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów rosnących na nieruchomości jest stwierdzenie, że rośliny te stwarzają zagrożenie dla prawidłowego działania wspomnianych urządzeń. Rozstrzygnięcie takiej sprawy wymaga więc od organów administracji publicznej niebudzącego wątpliwości wyjaśnienia, czy zachodzi opisane w tym przepisie "zagrożenie" dla funkcjonowania urządzeń, o jakich mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji znalazło się stwierdzenie, że jedna z brzóz rosnących na opisanej działce "wrasta w słup trakcji, co stwarza zagrożenie dla jego konstrukcji". Organ administracji uznał jednak, że nie daje to podstaw do wydania zezwolenia na jego usunięcie, gdyż drzewo to ma poniżej 10 lat, co – w myśl art. 83 ust. 6 pkt 4 u.o.p. –uniemożliwia wydanie zezwolenia na jego wycięcie. Stanowisko to jest wadliwe, albowiem zdaniem Sądu prawidłowa wykładnia art. 83 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 6 pkt 4 u.o.p. prowadzi do stwierdzenia, że do postępowania z wniosku właściciela urządzeń przesyłowych o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew zagrażających bezpieczeństwu tych urządzeń, nie ma zastosowania wyłączenia możliwości udzielenia zgody na wycinkę drzew, których wiek nie przekracza 10 lat. Odmienna wykładnia tych przepisów prowadziłaby do wyniku sprzecznego z zasadami logiki. Należałoby bowiem przyjąć, że właściciel urządzeń przesyłowych, który na mocy art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p. został uprawniony do ubiegania się o zezwolenie na usunięcie drzew starszych niż 10-letnie, bez zgody właściciela nieruchomości, na jakiej te drzewa rosną, nie mógłby w ogóle starać się o wydanie mu zgody na wycięcie drzew młodszych, mimo że z woli ustawodawcy złagodzone zostały warunki usuwania takich drzew, albowiem co do zasady właściciel nieruchomości może je usunąć samodzielnie, bez konieczności uzyskania na to zgody właściwego organu administracji publicznej. Taka wykładnia powołanych przepisów ustawy o ochronie przyrody prowadziłaby do naruszenia powszechnie przyjętej reguły inferencyjnej a maiori ad minus, z której wynika, że jeżeli komuś wolno czynić więcej, to tym bardziej wolno mu czynić mniej (J. Krukowski, Wstęp do nauki o państwie i prawie, Lublin 2004, s. 161). W takim bowiem przypadku uzasadnione byłoby stwierdzenie, że właściciel urządzeń, o jakich mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, nie mógłby bez zgody właściciela usuwać drzew w wieku nieprzekraczającym 10 lat, które stanowią zagrożenia dla funkcjonowania tychże urządzeń. W ocenie Sądu, wynik takiej wykładni byłby również rażąco sprzeczny z celem art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy, którym, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej ustawę o ochronie przyrody, jest stworzenie podstaw prawnych umożliwiających właścicielom urządzeń, o których mowa w art. 49 Kodeksu cywilnego, w tym nieposiadającym tytułu prawnego do nieruchomości, na której znajdują się urządzenia do wystąpienia z wnioskiem o usunięcie znajdujących się na tej nieruchomości drzew lub krzewów, bez zgody właściciela nieruchomości. Przepis ten został bowiem dodany do ustawy o ochronie przyrody w celu przeciwdziałania zagrożeniom stwarzanym przez drzewa lub krzewy dla funkcjonowania tych urządzeń (źródło: http://orka.sejm.gov.pl/Druki6ka.nsf/wgdruku/3422). Ponadto, zdaniem Sądu, organy administracji obu instancji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., a organ odwoławczy także z naruszeniem art. 136 K.p.a., nie ustaliły należycie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co uniemożliwiło im prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że we wniosku z dniu 13 sierpnia 2012 r. (uzupełnionym pismem z dnia 27 grudnia 2012 r.), na podstawie którego wszczęte zostało postępowanie w niniejszej sprawie podmiot, działający w imieniu Spółki "A", zwrócił się o udzielenie zezwolenia na usunięcie 4 świerków srebrzystych, 2 brzóz oraz 4 żywotników (tui) rosnących na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...], stanowiącej własność S. S. W dniu 17 stycznia 2013 r. przeprowadzono oględziny tej nieruchomości z udziałem stron postępowania, w trakcie których stwierdzono, że jeden ze wskazanych we wniosku "świerków srebrzystych" to w rzeczywistości jodła, zaś 2 spośród żywotników występują w formie krzewów o łącznej powierzchni 8 m2. Ponadto dokonano pomiarów obwodu pnia drzew, których dotyczy wniosek, mierzonego na wysokości 130 cm i na tej podstawie stwierdzono, że wiek drzew i krzewów (z wyjątkiem 2 brzóz) przeznaczonych do usunięcia wynosi ponad 10 lat. Kolejne oględziny przeprowadzono w dniu 23 września 2013 r. Protokół z tej czynności procesowej jest niezwykle lakoniczny i zawarto w nim następujące stwierdzenia: "stan zachowania drzew nie uległ zmianie. Wierzchołki koron drzew znajdują się w odległości co najmniej 10 m od linii energetycznej. Korony drzew bezpośrednio nie kolidują z linią energetyczną. Jedno z drzew (brzoza) wrasta w słup trakcji. Drzewo to ma poniżej 10 lat" (nieponumerowana część akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wymaga podkreślenia, że w toku opisanych oględzin nie wykonano żadnej dokumentacji fotograficznej ani rysunkowej potwierdzającej odległość drzew i krzewów, których dotyczył wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie. W aktach sprawy znajdują się natomiast 4 wydruki zdjęć wykonanych aparatem cyfrowym, które, jak wynika z notatki urzędowej pracownika organu pierwszej instancji, wskazywać mają "stan zachowania drzew z dnia 5 lipca 2013 r., rosnących na terenie posesji nr [...] przy ul. [...] w [...]". Na wydrukach tych naniesiono pismem ręcznym adnotacje mające potwierdzać, że odległość linii elektroenergetycznej od wierzchołków koron drzewa znajdujących się na tych zdjęciach wynosi 15 m bądź co najmniej 15 m (nieponumerowana część akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z powyższego wynika, że wbrew stanowisku organów dowody przeprowadzone w toku postępowania nie potwierdzają w sposób niewątpliwy, by wierzchołki koron drzew i krzewów, których dotyczył wniosek Spółki z dnia 13 sierpnia 2012 r., znajdowały się w odległości co najmniej 10 m od linii wysokiego napięcia przebiegającej przez tę nieruchomość. Wskazać również trzeba, że opisana wyżej "dokumentacja fotograficzna" została sporządzona, bez zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 K.p.a.). Realizacja tej zasady ogólnej postępowania nie może sprowadzać się jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postępowania, lecz musi znaleźć swój wyraz we wszystkich czynnościach postępowania. Przepis art. 79 § 1 K.p.a. nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych i oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu oraz składać wyjaśnienia (art. 79 § 2 K.p.a.). Z art. 81 K.p.a. wynika zaś, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną wyłącznie wówczas, gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zachowanie wymagań art. 79 i 81 K.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej. Naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mające istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Uwadze organu odwoławczego uszło, że opisane wyżej zdjęcia te nie zostały wykonane w toku czynności procesowych, o których zawiadomione byłyby strony postępowania, lecz jak wynika z notatki pracownika organu pierwszej instancji, wykonano je na etapie postępowania międzyinstancyjnego, po wpłynięciu do organu pierwszej instancji odwołania wnioskodawcy od decyzji tego organu wydanej w dniu 11 czerwca 2013 r. Nie zostało również wykazane, by rzeczywiście przedstawiały one opisaną wyżej nieruchomość. Nie jest wiadome nadto, które dokładnie z drzew i krzewów przeznaczonych do usunięcia przedstawiają te fotografie. Ponadto, zdjęcia te są częściowo nieczytelne, gdyż przedstawiają widoczne na nich drzewa i krzewy z dość znacznej odległości. W tej sytuacji nie można uznać za wiarygodne "pomiaru" odległości przeznaczonych do usunięcia drzew od linii wysokiego napięcia należącej do Spółki. Organ odwoławczy, pomimo wskazanych wyżej uchybień organu pierwszej instancji, utrzymał w mocy decyzję wydaną przez ten organ, naruszając tym samym nie tylko powołane przepisy, lecz również art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 § 1 K.p.a. W konsekwencji powyższych uchybień, organ odwoławczy naruszył również art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p., w tej sytuacji brak było bowiem podstaw do stwierdzenia, że opisane we wniosku Spółki drzewa i krzewy nie zagrażają funkcjonowaniu urządzeń linii elektroenergetycznej 220 kV [...]. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" oraz lit. "c" P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, w świetle art. 153 P.p.s.a., uwzględni przedstawione wyżej uwagi. Obowiązkiem organu, stosownie do art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a., będzie dokonanie oceny wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie i w zależności od tego wydanie stosownego rozstrzygnięcia, które winno zostać uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W szczególności organ odwoławczy, mając na uwadze treść zarzutów skarżącej Spółki dotyczących braku wiarygodnych pomiarów wysokości zawieszenia przewodów fazowych, z uwagi na nieuwzględnienie temperatury pracy przewodów fazowych w chwili pomiaru, którą należy przeliczyć na temperaturę projektową, do jakiej linia jest dostosowana, rozważy zasadność dopuszczenia w sprawie dowodu z opinii biegłego posiadającego wymaganą wiedzę w tym zakresie. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania zapadło w oparciu o art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.