II SA/Lu 1575/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant st. sekr. Ewa Lachowska, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2004 r. sprawy ze skargi E. i J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy koordynacji rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej L.-W. 1/ uchyla zaskarżoną decyzję. 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E. i J. P. prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" w L., od decyzji z dnia [...] Nr [...] wydanej z upoważnienia Zarządu Województwa, w sprawie odmowy koordynacji rozkładu jazdy na linii komunikacyjnej L.-W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000r. w sprawie treści , sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz. U. Nr 82, poz. 933).; uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że organ I instancji odmówił stronie koordynacji rozkładu jazdy na przedmiotowej linii komunikacyjnej powołując się na niewystarczającą ilość pojazdów, jaką przewidział przewoźnik dla obsługi linii oraz na zaspokojenie potrzeb przewozowych i negatywną opinię Stowarzyszenia Regionalny Oddział Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji. W odwołaniu strona podniosła, że wymóg posiadania wystarczającej ilości pojazdów dla obsługi danej linii komunikacyjnej przewidywały przepisy, już nie obowiązujące w dniu wydania decyzji; potrzeby przewozowe nie są zaspokojone, skoro niektórzy przewoźnicy podstawiają po kilka pojazdów na oznaczoną godzinę odjazdu oraz odwołujący się są jednymi z pierwszych przewoźników obsługujących przedmiotową linię komunikacyjną. Kolegium stwierdziło, że w aktach sprawy znajdują się dwie decyzje: 1/ decyzja z dnia [...] ([...]) wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta wykreślająca z ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Wydział Spraw Administracyjnych Urzędu Miasta z dniem 11 września 2003 r. działalność: krajowy zarobkowy przewóz osób - przewozy regularne i nieregularne, prowadzoną przez E. P. oraz 2) decyzja z dnia [...] ([...]) wydana z upoważnienia Marszałka Województwa wygaśnięciu zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej L. – W. udzielonego E. i J. P. W art. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz.601) oraz w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2000 r. mowa jest o przewoźniku, jako podmiocie uprawnionym i zobowiązanym do dokonywania wymienionych tam czynności związanych z ogłaszaniem, uzgadnianiem i koordynacją rozkładów jazdy. Należy z tego wysnuć wniosek, że można dokonywać zmian (koordynacji) w rozkładzie jazdy w każdym czasie, o ile podmiot przedkładający rozkład jazdy do koordynacji jest przewoźnikiem, tj. prowadzi przedsiębiorstwo (zakład przewozowy) na własny rachunek. Skoro strona na swój wniosek dokonała wykreślenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, doprowadziła do wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na przedmiotowej trasie i zbyła firmę przewozową, to tym samym utraciła przymiot przewoźnika, a wraz z nim uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawnych odnoszących się do przewozu osób. Skoro strona utraciła przymiot przewoźnika, to w postępowaniu administracyjnym ujawnił się brak istotnej cechy strony umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Innymi słowy, postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i wymaga umorzenia. W piśmie z dnia [...] listopada 2003 r. pełnomocnik strony podniósł, że w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] koordynująca rozkład jazdy na przedmiotowej linii dla strony, która nie została jej doręczona. Zdaniem Składu Orzekającego decyzja niedoręczona jest tzw. aktem administracyjnym nieistniejącym (nie-aktem; zob. B. Adamiak: Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, AUW Prawo CL III, Wrocław 1988), tym samym nie zachodzi w niniejszej sprawie sytuacja wymieniona w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a., że nowa decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzję powyższą zaskarżyli do Sądu J. i E. małż. P. , wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ja decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając naruszenie: - art. 105 i ar. 110 k.p.a., -art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skargi przyznano, że istotnie decyzją z dnia [...] wykreślona została z ewidencji działalności gospodarczej, działalność E. P., a jej zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wygasło. Zaprzeczono natomiast ustaleniu Kolegium, co do zbycia firmy przewozowej. Skarżący zrzekli się nieodpłatnie na rzecz M. S. i A. S. 9 godzin odjazdowych i przyjazdowych. Pozostawili sobie 5 godzin. W tych okolicznościach nie można mówić o zbyciu firmy. Wprawdzie w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący mieli wykreśloną działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, to w momencie odwoływania się, tę działalność prowadzili i zamierzają prowadzić dalej. Świadczy o tym zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika, że działalność ma być podjęta z dniem [...] stycznia 2004r. W ocenie skarżących, wbrew stanowisku Kolegium, mają oni nadal status przewoźnika, skoro posiadają stosowną licencję. Mając ważną licencję i aktualny wpis do ewidencji działalności gospodarczej, skarżący mają przymiot przewoźnika. Zaskarżona decyzja narusza zatem art. 105 k.p.a. W aktach sprawy, oprócz decyzji organu I instancji z dnia [...], znajduje się skoordynowany rozkład jazy, który został wydany 7 dni wcześniej. Wprawdzie rozkład ten nie został skarżącym doręczony, co jednak nie znaczy, że nie został im ogłoszony. Świadczy o tym pismo Departamentu Infrastruktury Technicznej Nr [...]. W tej sytuacji naruszono art. 110 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podniesiono, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący mieli wykreśloną z ewidencji działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia fakt, że w dniu [...] stycznia 2004 r. skarżący powzięli zamiar prowadzenia działalności gospodarczej, bowiem z dniem 1 stycznia 2004 r. organy samorządu wojewódzkiego utraciły kompetencje do koordynowania rozkładów jazdy (ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 149, poz. 1452). Kolegium podtrzymało swoje stanowisko, że skarżący nie byli przewoźnikami w dniu wydania decyzji, skoro zbyli firmę i na swój wniosek zostali wykreśleni z ewidencji działalności gospodarczej. W konsekwencji doprowadzili do wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regulowanych na linii komunikacyjnej : L. – W. Decyzja z dnia [...] nie została doręczona stronie, w związku z czym jest aktem administracyjnym nieistniejącym. Projekt owej decyzji został jedynie przesłany do Urzędu Marszałkowskiego do uzgodnienia, w trybie ówcześnie obowiązujących przepisów. Sąd nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz wskazanymi w niej podstawami prawnymi zważył, o następuje: Na wstępie podzielić należy w całości argumentację prawną przedstawioną przez Kolegium w zakresie stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] koordynująca rozkład jazdy na linii: L. - W. jest aktem administracyjnym nieistniejącym, z uwagi na jego niedoręczenie stronie. Pismo, o którym mowa w skardze zostało skierowane do innego organu administracji publicznej. Z akt sprawy wynika jedynie, że projekt decyzji został przesłany do Urzędu Marszałkowskiego, celem dokonania uzgodnień. Brak natomiast dowodów, aby rzeczona decyzja została doręczona albo ogłoszona stronie (por. art. 109 i art. 110 k.p.a.). Zaskarżona decyzja została jednak wydana z naruszeniem przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. , a w konsekwencji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium uznało, że niedopuszczalne jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, skoro postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Do takiego wniosku doszło stwierdzając, że strona utraciła przymiot przewoźnika na skutek następujących okoliczności: 1/ Na wniosek strony dokonano wykreślenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, 2/ Strona zbyła firmę przewozową, 3/ Na skutek działania, o którym mowa w pkt 1 strona doprowadziła do wygaśnięcia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na przedmiotowej linii. Konkluzja, do jakiej doszło Kolegium jest przynajmniej przedwczesna. Ustawa z dnia 15 listopada1984r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000r. Nr 50, poz. 601 ze zm.) w art. 1 podaje jej zakres przedmiotowy stwierdzając, że reguluje przewóz osób i rzeczy, wykonywany odpłatnie na podstawie umowy przez uprawnionych do tego przewoźników. Ustawa nie definiuje pojęcia "przewoźnik", a zatem sięgnąć trzeba do uregulowań zawartych w innym akcie normatywnym. Ustawa z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371 ze zm. ) w art. 4 pkt 15, za przewoźnika drogowego uznaje przedsiębiorcę uprawnionego do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego niezbędne jest posiadanie licencji wydanej przez właściwy organ (por. art. 4 pkt 17 i art. 5 ust.1 tej ustawy). Stroną postępowania, wywołanego wnioskiem z dnia [...] lipca 2003r. była firma "[...]" S.C. – E. P., J. P., która posiada licencję Nr [...] wydaną dnia [...] marca 2002r. na okres 50 lat oraz zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób nr [...] wydane w dniu [...] listopada 2002r. na okres 5 lat (por. sprawozdanie z kontroli -k.39 v – 38; k.42 akt administracyjnych). Stosownie zatem do cytowanych wcześniej przepisów – "uprawnionym przewoźnikiem było przedsiębiorstwo "[...]" S.C. – E. P., J. P., nie zaś wspólnicy tego przedsiębiorstwa, jako osoby fizyczne, co uszło uwadze Kolegium. Z akt sprawy wynika , że wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia licencji zostało zawieszone w dniu [...] października 2003r. (k. 51 i k.50 akt administracyjnych). Ponadto decyzja z dnia [...] wydana z upoważnienia Marszałka Województwa z dnia [...] (k.43 akt administracyjnych), została wywołana wnioskiem J. i E. P. występujących jako osoby fizyczne (k.40 akt administracyjnych), a nie jako przedsiębiorstwo "[...]" S.C. Decyzja powyższa została doręczona J. i E. P. - osobom fizycznym, a zatem nie wywołuje żadnych skutków wobec "[...]" S.C. – E. P., J. P. W tych okolicznościach , nie można podzielić stanowiska Kolegium, że strona (tj. "[...]" S.C. – E. P., J. P.) utraciła zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym (k.42 akt administracyjnych) na linii: L. – W. Nie podlega również aprobacie Sądu stanowisko Kolegium, że strona (tu – "[...]" S. C. E. P., J. P.) została wykreślona z ewidencji działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób. Jak bowiem wynika z dwóch decyzji, wydanych w dniu [...] (k.34 i k.35 akt administracyjnych) wykreślony został wpis do ewidencji działalności gospodarczej dokonany na rzecz osób fizycznych (tu J. P. i E. P.), nie zaś na rzecz "[...]" S.C. – J. P., E. P. Na koniec weryfikacji podlega stanowisko Kolegium, że "strona" zbyła firmę przewozową (tu "[...]" S.C. – J. P., E.P.). Z akt administracyjnych (k.45) wynika, że "[...]" S.C. zrzeka się nieodpłatnie 8 godzin odjazdowych na rzecz M. S. oraz, ze przewoźnik potwierdził otrzymanie zaliczki na poczet ceny kupna – sprzedaży firmy, i że w dniu [...] sierpnia 2003 r. zostanie sporządzony akt notarialny kupna – sprzedaży przedsiębiorstwa. W aktach administracyjnych, brak umowy dotyczącej sprzedaży ww. przedsiębiorstwa. W tych okolicznościach, za dowolne uznać należy stanowisko Kolegium w zakresie uznania, że "uprawniony przewoźnik" (tu "[...]" S.C.) utracił ten przymiot. Skoro tak, to brak było podstaw do uznania, że postępowanie administracyjne, jako bezprzedmiotowe wymaga umorzenia. Ponownie rozpatrując odwołanie należy wydać jedną z właściwych decyzji, przewidzianych w art. 138 k.p.a. Odnosząc się natomiast do wniosku skargi w zakresie uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej stwierdzić należy, że skarżący zdają się nie rozumieć, iż do kognicji sądu administracyjnego należy wyłącznie kontrola ostatecznych decyzji administracyjnych. Skoro organ odwoławczy nie dokonał merytorycznej oceny decyzji organu I instancji, nie wolno tego uczynić sądowi administracyjnemu. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 w/w ustawy.