II SA/Lu 158/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - po rozpatrzeniu odwołania B. T. - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że decyzją z dnia 20 listopada 2012 r. organ I instancji – orzekając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 ustawy Prawo budowlane – odmówił nałożenia na A. O. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] w miejscowości K. do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji złożyła odwołanie B. T. - właścicielka działki nr [...] w miejscowości K. (bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...]). Rozpatrując powyższe odwołanie organ II instancji ustalił, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek E. C. (ojca B. T.), o czym świadczy treść pisma organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] zawiadamiającego strony o wszczęciu postępowania. Tymczasem z akt sprawy wynika, że E. C. nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...]. Na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1990 r. działka ta została bowiem przez odwołującego i jego małżonkę – H. C. przekazana ich córce B. T., która ustanowiła na ich rzecz dożywotnią służebność osobistą polegającą na prawie korzystania z zabudowań oraz prawie użytkowania działki gruntu o pow. 30 arów w działce według ich wyboru. W ocenie organu, E. C. nie posiada zatem przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zlokalizowanego na działce nr [...] budynku mieszkalnego. Uzasadniając powyższe twierdzenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołał się na stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 1/12, oddalającym skargę E. C. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Organ zaznaczył przy tym, że w świetle art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Organ odwoławczy podniósł, iż wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić jedynie z woli podmiotu, mającego legitymację procesową strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z takim wnioskiem nie może zaś wystąpić inny podmiot. W sytuacji gdy podmiot składający wniosek, nie będąc do tego uprawnionym, domaga się rozstrzygnięcia w sprawie, wówczas organ winien wydać decyzję umarzającą postępowanie z powołaniem się na brak interesu prawnego. Z kolei w sytuacji, gdy organ I instancji wyda decyzję na wniosek osoby nie będącej stroną w sprawie, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne. Mając powyższe na uwadze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Ubocznie organ odwoławczy wyjaśnił, że w sprawie robót budowlanych prowadzonych samowolnie przez A. O. na działce nr [...] zostało wydancyh kilka decyzji administracyjnych, które jako ostateczne funkcjonują w obiegu prawnym, przez co brak jest podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania w tej sprawie. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. T., reprezentowana przez E. C., jako jej pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest bezzasadne, bowiem pisma skierowane zarówno do organu I jak i II instancji składał wspólnie z córką B. T. i były one podpisywane przez nich oboje. Ponadto pełnomocnik skarżącej podniósł, że A. O. dokonał samowoli budowlanej, bowiem bez wymaganego pozwolenia i “z karygodnym złamaniem wszelkich przepisów" wybudował na swej działce dom mieszkalny, w którym ponadto zamieszkał bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. W związku z tym autor skargi domagał się nałożenia na A. O. obowiązku przedłożenia kompletu niezbędnych dokumentów w celu legalizacji przedmiotowej samowoli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek E. C., zawarty w jego piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r., a następnie sprecyzowany w piśmie z dnia [...] lipca 2012 r., w którym wnioskodawca wyjaśnił, że domaga się nakazania w drodze decyzji administracyjnej rozbiórki obiektów zrealizowanych przez A. O. na działce nr [...] w miejscowości K. O wszczęciu przez organ I instancji postępowania na skutek powyższego żądania świadczy zarówno treść decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2012 r., jak i poprzedzających ją, skierowanych do stron zawiadomień o wszczęciu postępowania (k. 18-22 akt I instancji), w których jednoznacznie wskazano, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w dniu 4 lipca 2012 r. na wniosek E. C. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej powyższe, inicjujące postępowanie wnioski nie zostały natomiast podpisane zarówno przez B. T., będącą strona postępowania. Składając je, E. C. nie wskazywał też, że działa jako pełnomocnik swojej córki, ani nie przedłożył pełnomocnictwa, które by o tym świadczyło. Wprawdzie w praktyce przyjmuje się, że postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych, uregulowane w art. 51 ustawy Prawo budowlane (stanowiącym podstawę prawną wydanej w niniejsze sprawie decyzji organu I instancji) wszczynane jest przez organ nadzoru budowlanego z urzędu, jednakże przepis ten w istocie nie zawiera regulacji w zakresie wszczęcia postępowania, zaś stanowi wyłącznie o formie działania właściwego organu. Z regulacji tej nie wynika zatem podstawa do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) i przyjęcia wyłącznie zasady oficjalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11, LEX nr 1081801). Wobec powyższego istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy E. C. – ojcu skarżącej B. T. – przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu w sprawie legalności robót budowlanych zrealizowanych przez A. O. na działce nr [...], a tym samym, czy był on uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o jego wszczęcie. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił bowiem decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., odmawiającą nałożenia na A. O. określonych obowiązków w celu doprowadzenia przedmiotowych robót do stanu zgodnego z prawem oraz umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne, uznając, że zostało ono wszczęte na wniosek osoby nieposiadającej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kwestia interesu prawnego E. C. w postępowaniu administracyjnym w sprawie robót budowlanych na działce nr [...] była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie również w sprawie II SAB/Lu 1/12, w której prawomocnym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r. oddalono skargę E. C. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowoli budowlanej ze względu na brak interesu prawnego uprawniającego do wniesienia takiej skargi. Powołany wyżej wyrok jest o tyle istotny, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie - także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wynikający z niej stan związania ograniczony jest jednak co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98, LEX nr 51062). Nie oznacza to jednak, że dla prawidłowego odczytania treści tej sentencji nie można się kierować treścią uzasadnienia. W niektórych sytuacjach będzie to nawet konieczne (por. B. Dauter [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2011, s. 476-477). Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, bowiem argumentacja Sądu w wyroku oddalającym skargę E. C. w sprawie II SAB/Lu 1/12 w istocie sprowadza się do uznania, że skarżący nie ma interesu prawnego w żadnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych na działce nr [...]. W orzeczeniu tym podniesiono bowiem, że skarżący nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...] sąsiadującej z działką [...], o czym świadczy treść aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1990 r., z którego wynika, że wspomniana działka nr [...] została przez E. C. i H. C. przekazana B. T., która ustanowiła na ich rzecz dożywotnią służebność osobistą, polegającą na prawie korzystania z zabudowań w całości oraz prawo użytkowania działki gruntu o powierzchni 30 arów w działce, według ich wyboru. Źródłem interesu prawnego nie mogą być natomiast – jak stwierdził Sąd – ograniczone prawa rzeczowe, a podmiotowi legitymującemu się takimi prawami przysługują jedynie uprawnienia z tego prawa wynikające. Tym samym podmiot ograniczonego prawa rzeczowego ma interes prawny jedynie w postępowaniu administracyjnym, które potencjalnie może wywrzeć bezpośredni wpływ na byt lub treść tego ograniczonego prawa rzeczowego, to jest bezpośrednio doprowadzić do jego zniesienia, ograniczenia lub rozszerzenia, zaś nie ma takiego interesu w postępowaniu wywołującym bezpośrednie skutki wyłącznie na byt lub treść prawa hierarchicznie silniejszego, to jest prawa własności nieruchomości. Podkreślić należy, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki: glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63). Mając zatem na uwadze ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 1/12, którą skład orzekający w niniejszej sprawie jest na mocy art. 170 p.p.s.a. związany, a nadto ją w pełni aprobuje, należy uznać za prawidłowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż E. C. nie posiada interesu prawnego uprawniającego go do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych przez A. O. na działce nr [...] i nadającego mu status strony takiego postępowania. W tych warunkach nie może budzić wątpliwości, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez organ I instancji na wniosek osoby niebędącej stroną w sprawie, co obligowało organ odwoławczy do wydania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i umarzającej postępowanie przed organem I instancji. W kwestii tej Sąd w pełni podziela bowiem pogląd wyrażony w powołanym w zaskarżonej decyzji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2000 r., (sygn. akt II SA 1599/99, LEX nr 54730), w którym podniesiono, że jeżeli decyzja organu I instancji wydana została na wniosek osoby nie będącej stroną w sprawie, obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji uchylającej taką decyzję i umarzającej postępowanie pierwszoinstancyjne, które nie powinno się w ogóle toczyć. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.