II SA/Lu 1583/01

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Maryli i Stanisława M. w na decyzję Wojewody Z. z dnia 20 lipca 1998 r. (...) w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych - oddala skargę. Sprawa jest powtórnie rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd Najwyższy - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych /III RN 140/00/ po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2001 r. sprawy ze skargi Maryli i Stanisława M. na decyzję Wojewody Z. z dnia 20 lipca 1998 r. w przedmiocie nakazania i wykonania określonych robót budowlanych na skutek rewizji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 25 stycznia 2000 r. II SA/Lu 1207/98 - uchylił zaskarżony wyrok, zniósł postępowanie w zakresie objętym rozprawą przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - Ośrodkiem Zamiejscowym w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd Najwyższy stwierdził, że zgodnie z przepisem art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie Kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - Prawo upadłościowe i Prawo o postępowaniu układowym, Kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw /Dz.U. nr 43 poz. 189/ rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz organów pozasądowych, przewidziane w ustawach szczególnych, rozpoznaje Sąd Najwyższy stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu kasacyjnym, zaś stosownie do przepisu art. 393[11] par. 1 Kpc Sąd Najwyższy rozpoznaje sprawę w granicach zaskarżenia kasacją oraz jej podstaw; w granicach zaskarżenia bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym - Ośrodkiem Zamiejscowym w Lublinie, bowiem Sąd ten mimo "braku wiadomości o doręczeniu wezwania" Bogdanowi D. rozpoznał sprawę bez jego udziału w postępowaniu, czym pozbawił stronę możności obrony swych praw /art. 379 pkt 5 Kpc/. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że rewizja nadzwyczajna ma usprawiedliwione podstawy. W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy do stanów faktycznych, takich jak skierowanie wylotu rur spustowych rynien z wznoszonego budynku w kierunku działki sąsiadującej z działką inwestora, należy stosować przepisy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, jak przyjął Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, jak twierdzi wnoszący rewizję nadzwyczajną Rzecznik Praw Obywatelskich. Nie jest trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego stanowiący, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, nie może być podstawą decyzji administracyjnej - nakazującej inwestorowi dokonanie odprowadzenia wód opadowych z budynku mieszkalnego w taki sposób, aby wody te nie przedostawały się na teren działki sąsiedniej, bowiem nie określa sankcji w przypadku podjęcia działań naruszających dyspozycję tego przepisu. Przepis ten chroni, bowiem uzasadnione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich przed niezgodnymi z prawem czynnościami uczestników procesu budowlanego, w tym inwestora. Przepis ten wyraźnie stwierdza, że obiekt budowlany należy projektować, budować, użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a zatem również z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego nakłada na uczestników procesu budowlanego obowiązek przestrzegania przepisów techniczno-budowlanych w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, co dodatkowo wzmacnia ustawowy nakaz przestrzegania wymagań w nim określonych. Powyższy przepis Prawa budowlanego określa, zatem wyraźnie nakazany sposób zachowania się i wbrew stanowisku Sądu może stanowić podstawę prawną decyzji w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiedniej domaga się skierowania wód opadowych z wznoszonego /wzniesionego/ budynku w ten sposób, aby wody te nie przedostawały się na tę nieruchomość. Przepis ten w rozpoznawanej sprawie nie stanowił natomiast samodzielnej i wyłącznej podstawy prawnej decyzji podejmowanych przez organy administracji publicznej, które powoływały się również na przepis par. 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższy przepis rozporządzenia stanowiący, iż dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania go na teren sąsiedniej nieruchomości bez zgody jej właściciela lub zarządcy jest zabronione, ustanawia wyraźny nakaz powinnego zachowania się w celu ochrony uzasadnionych interesów właściciela nieruchomości sąsiedniej i w tym sensie współtworzy materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnej o treści takiej, jak w niniejszej sprawie. Jest oczywiste, że wskazane wyżej przepisy nie ustanawiają sankcji za ich naruszenie. Nie oznacza to jednak, że przepisy, które nie zawierają w swej strukturze sankcji, nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest, bowiem ustalenie znaczenia normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, a treść tej normy jest rekonstruowana na podstawie kilku przepisów prawa. Nie jest zatem tak, jak twierdzi Naczelny Sąd Administracyjny, że skoro jeden lub więcej przepisów mających zastosowanie w sprawie nie jest zaopatrzony sankcją, to przepisy te nie mogą stanowić podstawy decyzji administracyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w razie stwierdzenia, iż inwestor naruszył przepis par. 29 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, to w zależności od cech i sposobu naruszenia tych przepisów, w sprawie będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego określające sankcję za to naruszenie. W tym sensie zarówno wymienione wyżej przepisy określające hipotezę i dyspozycję normy prawnej, jak i przepisy Prawa budowlanego określające sankcję za naruszenie wskazanych przepisów, mają zastosowanie dla rozstrzygnięcia sprawy i w tym sensie współtworzą podstawę prawną decyzji w rozumieniu art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest trafny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organy administracji publicznej powinny załatwić sprawę na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, zgodnie z którym właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli taka zmiana mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, zaś stosownie do ust. 2 tego przepisu, jeżeli zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie albo na gospodarkę wodną, wójt, burmistrz /prezydent miasta/ nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, a gdy to jest gospodarczo nieuzasadnione - nałoży obowiązek zapłaty odszkodowania. W ocenie sądu Najwyższego powyższy przepis nie ma zastosowania do wód opadowych, a jedynie do wód podlegających reżimowi zwykłego korzystania z wody, czyli wody stanowiącej własność właściciela gruntu oraz wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie. W związku z tym należy przyjąć, że właściciel nieruchomości, który odprowadza wodę opadową w kierunku nieruchomości sąsiedniej przez odpowiednie usytuowanie wylotu rynien odprowadzających wodę z dachu wnoszonego obiektu budowlanego, nie zmienia stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 50 Prawa budowlanego. Zachowanie takie może być natomiast ocenione jako naruszenie przez inwestora przepisów par. 29 i par. 126 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Za trafny należy, bowiem uznać pogląd wnoszącego rewizję nadzwyczajną Rzecznika Praw Obywatelskich, że przytoczony wyżej przepis par. 29 rozporządzenia powinien być odczytywany w kontekście przepisu par. 126 ust. 1 stanowiącego, że dachy i tarasy, a także zagłębienia wykonane przy ścianach zewnętrznych budynku /zejścia, zjazdy, fosy/ powinny mieć odprowadzenie wody opadowej do sieci kanalizacji ogólnospławnej, wyodrębnionej kanalizacji deszczowej, do dołów chłonnych lub na teren działki, z zachowaniem przepisów par. 29. Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika obowiązek inwestora zapewnienia odprowadzenia wody opadowej do wymienionych wyżej urządzeń albo na teren własnej działki, z tym że w tym ostatnim przypadku inwestor powinien to uczynić w sposób zapewniający ochronę interesu właściciela sąsiedniej nieruchomości, polegający na tym, aby wody opadowe nie przedostawały się na jego nieruchomość. Zastosowanie tego przepisu wymaga jednak bezspornego ustalenia, że przedostawanie się wody opadowej na teren nieruchomości sąsiedniej jest spowodowane mogącym wywołać taki skutek usytuowaniem rynien i ich spustów wylotowych na budynku inwestora, nie zaś innymi przyczynami. Trafny jest pogląd Rzecznika Praw Obywatelskich, że inwestor, który naruszył przepisy rozporządzenia, może być na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązany decyzją właściwego organu do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego decyzja ta może być wydana również po zakończeniu robót budowlanych. Nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu zapewnienia stanu zgodnego z prawem budowlanym jest dopuszczalne wówczas, gdy spełnione zostaną wszystkie przesłanki wymienione w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w tym wymaganie, że decyzja wymieniona w tym przepisie może być wydana przed upływem terminu określonego w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Rozpatrując sprawę ponownie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obecnie Naczelny Sąd Administracyjny rozpatruje sprawę ponownie w związku z przepisami art. 422 par. 1 i art. 424 Kodeksu postępowania cywilnego. Sąd jest związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w orzeczeniu Sądu Najwyższego. Sąd podziela poglądy i stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uzasadnieniu wyroku. Zaskarżoną decyzją organ administracji nakazał dokonanie odprowadzania wód opadowych ze wznoszonego budynku mieszkalnego oraz z terenu działki w taki sposób, aby wody te nie przedostawały się na sąsiednią działkę Aliny S. Wprawdzie organy administracji podały w sposób nieprecyzyjny podstawę prawną, ale zaskarżona decyzja znajduje oparcie w przepisach art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które mają zastosowanie w sprawie. Inwestor, który naruszył przepisy rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /t.j. Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140 ze zm./ par. 29 w zw. z par. 126 ust. 1 i 3 winien być na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zobowiązany do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta może być wydana również po zakończeniu robót budowlanych. W tej sytuacji nie można uznać argumentów skargi. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa i skargę od niej oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.