II SA/Lu 159/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 maja 2017 r. sprawy ze skargi Agencji Mienia Wojskowego z/s w Warszawie Oddział Regionalny w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego Agencji Mienia Wojskowego z/s w Warszawie Oddział Regionalny w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z [...]. Zarząd Powiatu Z. domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z [...]. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], [...] i [...], położonych w obrębie S. W., stanowiących własność Skarbu Państwa reprezentowanego przez W. A. M. na działki nr [...], [...], [...],[...], [...], [...] i [...], w części w jakiej orzeczono, że działki [...], [...] i [...], zajęte pod drogę publiczną przeszły na własność Powiatu Z. z dniem w którym decyzja stała się ostateczna za odszkodowaniem. Według Zarządu wspomniane działki zostały zajęte pod drogę publiczną przed dniem 31 grudnia 1998r., w związku z czym na mocy art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zmianami ) z mocy prawa stały się własnością Powiatu Z., co powinno zostać potwierdzone decyzją wojewody. Zgodnie z tym przepisem mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem [...]. przez jednostki samorządu terytorialnego, staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku stwierdziło nieważność wspomnianej decyzji Wójta Gminy Z. we wskazanej części. W uzasadnieniu organ podał, że skoro działki zostały zajęte pod drogę publiczną przed dniem [...]. nie mogły przejść na własność Powiatu na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stały się one bowiem jego własnością bez odszkodowania na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, co powinien potwierdzić decyzją Wojewoda L.. Z tego powodu decyzja w tej części została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt.2 kpa. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...]. uchyliło swoją decyzję i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Z. z [...]. w całości. Organ podał, że w piśmie z [...]. Zarząd Powiatu Z. poinformował o braku decyzji Wojewody L. dotyczącej nieodpłatnego przejścia własności działek [...], [...] i [...] zajętych pod drogę powiatową. Według pisma działki te nie stanowią bowiem części drogi powiatowej nr [...], ta bowiem przebiega przez działkę nr [...], co potwierdza kopia mapy ewidencji gruntów. Wspomniana decyzja Wójta Gminy Z. jest zatem wadliwa także w pkt.1, gdzie stwierdza, że działki te stanowią część drogi powiatowej. Z tego powodu decyzja podlega stwierdzeniu nieważności w całości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M. W. zarzuciła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego naruszenie art. 98 ust.1 i ust.3 ustawy z [...]. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U z 2016r. poz. 2147 ) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działki [...], [...] i [...] stanowiły urządzoną drogę publiczną przed dniem 1 stycznia 1998r. oraz stały się własnością Powiatu Z. na podstawie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U Nr 133, poz. 872 ze zmianami ) oraz naruszenie art. 7, 8, 11, 77 i 80 kpa poprzez błędne przyjęcie, że droga [...] nie przebiega przez te działki, a Zarząd Powiatu Z. na dzień [...]. władał drogą. Skarżąca zaznaczyła, że w uchwale [...] Rady Powiatu Z. z dnia [...]. w sprawie przebiegu dróg powiatowych na terenie Powiatu Z. przedmiotowa droga powiatowa o przebiegu C. M. – C. D.- S. P. oznaczona była symbolem [...]. Uchwałą nr [...] z dnia [...]. w sprawie nadania numerów drogom powiatowym i gminnym zlokalizowanym na terenie województwa lubelskiego droga ta została oznaczona symbolem [...] Jej przebieg naniesiono na załącznikach graficznych wspomnianych uchwał, jednak bez wskazywania konkretnych działek ewidencyjnych, co nie pozwala na jego dokładne określenie. Skarżąca zaznaczyła, że Wójt Gminy Z. posiada mapę z oznaczonym przebiegiem drogi. Rozbieżność dotyczy niewielkiego odcinka działki [...], na którym faktycznie urządzona jest droga. Przekonywała, że działka nr [...] jest drogą powiatową funkcjonującą do granic poligonu wojskowego, centralna jej część pozostaje natomiast zamknięta z uwagi na kolizję z terenem zamkniętym MON. Przebieg drogi został zmieniony przez MON po obrzeżach dawnego kompleksu wojskowego, także po działkach [...] , [...] i [...]. Zdaniem skarżącej organ nie rozważył tych okoliczności, co przesądza o naruszeniu wspomnianych przepisów postępowania. Ponadto w przypadku zastosowania art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną pod uwagę należy brać faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości. Władanie mieniem o którym mowa w tym przepisie, nie może być utożsamiane z pojęciem posiadania w ujęciu cywilnoprawnym, ale zastosowanie powinien mieć art. 2a ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych, zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Zatem, gdy występuje droga, formalny zarząd zostaje z mocy prawa zastąpiony przez zarząd faktyczny. Według skarżącej organ nie podjął żadnych czynności, które pozwoliłyby ustalić, kiedy nastąpiło faktyczne władanie, ani na jakich działkach przebiega droga publiczna. Także Zarząd Powiatu nie przedstawił żadnych dowodów z których wynikałoby, kiedy droga została wybudowana i kto nią władał, dlatego nie zostało wykazane, że przedmiotowe działki stanowiły urządzoną drogę publiczną przed 1 stycznia 1999r. Ponadto nie przedstawiono decyzji Wojewody potwierdzającej przejście własności działek na rzecz Powiatu Z. w omawianym trybie. W ocenie skarżącej brak jest także okoliczności potwierdzających posiadanie działek przez zarządcę drogi w dacie [...]. co powinno przejawiać się w wykonywaniu prac związanych z bieżącym utrzymaniem drogi np. koszeniu, podcinaniu drzew i krzewów. Zdaniem skarżącej w stanie sprawy powinny mieć zatem zastosowanie przepisy art. 98b ust.1 i ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, również w zakresie pkt.2. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoją argumentację i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim zauważyć należy, że stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2016r. poz. 718 ze zmianami ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. W rozpoznawanej sprawie chodzi o zakres rozstrzygnięcia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W świetle uregulowań kpa nie może budzić wątpliwości, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a w szczególności te, które wskazują, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ rozpoznający sprawę wskutek wniosku w trybie art. 127 § 3 kpa obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Tym samym organ rozpoznający sprawę ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania i zarzuty strony, ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Organ odwoławczy nie może jednak zmienić rodzaju sprawy, czy też rozszerzyć jej zakresu i może orzekać tylko w granicach sprawy rozstrzygniętej orzeczeniem pierwszoinstancyjnym. W żadnym razie nie jest uprawniony do wykraczania poza zakres zaskarżenia wskazany w odwołaniu, czy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nawet, jeśli nie jest związany zawartymi w nim żądaniami. Bezpodstawne jest doszukiwanie się podstaw stwierdzenia nieważności decyzji Wójta w całości, gdy przedmiotem postępowania jest tylko jej część i tyko z niej strona jest niezadowolona, w tym przypadku ze stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. w części dotyczącej przejścia na własność Powiatu Z. działek [...], [...] i [...] za odszkodowaniem, jako przeznaczonych pod drogę publiczną. Trzeba zaznaczyć, że rozstrzygnięcie Kolegium było zdeterminowane zakresem wniosku Zarządu Powiatu Z. z [...]., który domagał się stwierdzenia nieważności decyzji tylko w powyższej części. Tylko strona może dysponować środkiem zaskarżenia, w tym jego granicami. Stwierdzając zatem nieważność decyzji Wójta Gminy Z. w całości Kolegium przekroczyło zakres wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co więcej, jak wynika z decyzji, orzeczeniem objęto także tę część decyzji, która nie była przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia, ani wniosku o stwierdzenie nieważności. Zauważyć również trzeba, że wspomniana decyzja Wójta Gminy Z. w pkt.1 zatwierdzała projekt podziału działek nr [...], [...] i [...] na siedem działek, z których tylko trzy zostały przeznaczone na drogę powiatową Nr [...] W uzasadnieniu nie podano jednak przesłanek, których zaistnienie doprowadziło Kolegium do wniosku, że zatwierdzenie projektu podziału, w wyniku którego powstały pozostałe działki, również nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c ) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy oraz § 14 ust.1 pkt.1 lit.c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2015r. poz. 1804 ze zmianami ). Na koszty składa się zwrot uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...]złotych oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie [...]złotych.