II SA/Lu 1594/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Asesor WSA Jerzy Drwal ( spr.), Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2004r. sprawy ze skarg M. B. oraz Prokuratora Rejonowego na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie dot. wstrzymania robót budowlanych oddala skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2003r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 , art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 123 kpa, wstrzymał prowadzenie przez M.B. robót budowlanych związanych z przebudową wiaty na budynek gospodarczy na działce Nr 1202, przy ul. K. oraz zobowiązał go do przedłożenia w terminie do dnia 31 stycznia 2004r. dokumentów w postaci: - zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności budowy budynku gospodarczego na wyżej wymienionej działce z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - czterech egzemplarzy projektu budowlanego uwzględniającego stan aktualny i projekt dokończenia robót, spełniającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać tego typu budowle wraz z zaświadczeniem, że osoba wykonująca dokumentację jest członkiem właściwej izby samorządu zawodowego; oraz złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postanowieniu zamieszczono zastrzeżenie, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, zostanie przez organ orzeczona rozbiórka obiektu budowlanego (na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego), natomiast spełnienie przez inwestora obowiązków będzie go uprawniało do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowy jeszcze nie zakończono. Uzasadniając postanowienie organ wskazał, iż M.B. dokonał w 1999r. samowolnej przebudowy (położonej na działce Nr 1202 przy ul. K.) wiaty gospodarczej na budynek gospodarczy o drewnianej konstrukcji z jednospadowym dachem, pokrytym blachą trapezową, ze ścianami usytuowanymi w granicy działki. Powyższy fakt potwierdzał protokół sporządzony przy udziale stron postępowania w dniu 9 kwietnia 2003r. W ocenie organu, przebudowa wiaty na budynek gospodarczy wymagała pozwolenia na budowę - zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a budynek powinien, w świetle § 270 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 15, poz. 140 z 1999r.) dodatkowo mieć ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o odporności ogniowej 60 minut od strony sąsiedniej działki. Część końcowa postanowienia zawierała pouczenie, iż nie przysługuje na nie zażalenie. Przedmiotowe postanowienie zostało zaskarżone przez M.B. (odwołaniem z dnia 14 października 2003 r.) oraz przez Prokuratora Rejonowego (odwołaniem datowanym dnia 22 października 2003r.). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 kpa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionych przez skarżących środków odwoławczych, stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2003r. Nr [...]. Organ uzasadniał swój pogląd rozstrzygający o niedopuszczalności zażalenia podnosząc dwa zasadnicze argumenty. Po pierwsze, stosownie do art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Po drugie, podstawą prawną kwestionowanego postanowienia był przepis art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, który nie przewidywał ustawowej możliwości zaskarżenia wydanego na tej podstawie orzeczenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dodatkowo powoływał się przy tym na treść art. 142 kpa, zgodnie z którym, postanowienie na które nie służy zażalenie, strona może skarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W podsumowaniu organ stwierdził, iż skoro niedopuszczalnym było wniesienie zażalenia, to tym samym brakowało podstaw do merytorycznego rozpoznania złożonych zażaleń. Prokurator Rejonowy oraz M.B. wnieśli skargi na powyższe postanowienie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 10 grudnia 2003r. Prokurator Rejonowy zarzucił, iż zaskarżone postanowienie wydano z obrazą art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i art. 104 § 1 kpa, polegającą na zamieszczeniu, zastrzeżonego dla decyzji administracyjnej (od której stronom przysługuje odwołanie), zapisu nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego oraz z naruszeniem art. 77 kpa, poprzez zebranie materiału dowodowego w sposób szczątkowy, uniemożliwiając ustalenie faktycznego zakresu remontu bądź też przebudowy. W ocenie skarżącego było ono wyrazem przyjętego przez organ błędnego poglądu prawnego o niedopuszczalności środka odwoławczego – zażalenia – od orzeczenia o wstrzymaniu robót budowlanych w trybie art. 48 ust. 2 i 3. Przedstawiając szerzej swoje stanowisko w przedmiocie dopuszczalności środka odwoławczego, Prokurator wskazywał, iż ustawodawca w art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego przyznał stronom prawo wniesienia zażalenia na postanowienie wstrzymujące roboty budowlane z wyłączeniem przypadków przewidzianych w art. 48 ust.1 i art. 49b ust. 1. A zatem oznacza to, że na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych – wydane na mocy art. 48 ust. 2 i 3 – przysługuje zażalenie. Stąd też w skardze domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Natomiast sformułowane w skardze z dnia 15 grudnia 2003r. zarzuty M.B. sprowadzały się w istocie do stwierdzenia, że przeprowadzonego w 1999r. remontu wiaty (istniejącej od 1987r.) nie można było traktować jako jej samowolnej rozbudowy czy też przebudowy na budynek gospodarczy. M.B. podniósł, iż remont wiaty został potwierdzony przez Z.M. nadzorującego roboty budowlane związane z ociepleniem budynku mieszkalnego na tej samej działce. W związku z tym skarżący zarzucił, iż bezpodstawnie nałożono na niego szereg obowiązków, w tym obowiązek przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę Prokuratora, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej argumentując, iż skarżący błędnie interpretuje obowiązujący od dnia 11 lipca 2003r. przepis określony w art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego. Zdaniem organu przepis ten dotyczący innych przypadków niż te, które wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, co nie oznacza, że przepis art. 50 ust. 5 stosuje się odpowiednio do postanowień wydawanych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że stosownie do art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, bądź gdy jest uregulowane przepisami prawa materialnego, a w przypadku art. 48 ust. 2 i 3 brak jest ustawowego zapisu o możliwości zaskarżenia wydanego w tym trybie postanowienia. Odpowiadając na skargę M.B. orzekający organ wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując swoje stanowisko jak w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza prawa. Dlatego też zdaniem Sądu, obie skargi nie były zasadne i nie zasługiwały na uwzględnienie. Z tego względu podlegały one oddaleniu. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718 z 2003r.), w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1/ bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, lub 2/ w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, lub 3/ na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4/ w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Stosownie do art. 50 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. Zdaniem Sądu umiejscowienie w art. 50 ust. 5 przepisu przyznającego prawo wniesienia zażalenia, prowadzi do wniosku, że takie zażalenie przysługuje ale w sytuacjach wymienianych w treści art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 z wyłączeniem postanowień wydanych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Art. 50 ust. 1 przyznaje wprost uprawnienia organom nadzoru budowlanego do wstrzymywania prowadzonych robót budowlanych, na podstawie wydanego w tym celu postanowienia, na które w myśl art. 50 ust. 5 służy zażalenie. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego upoważnia właściwy organ do nakazania z zastrzeżeniem ust. 2 , w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast przepis art. 50 ust. 1 dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1, w których właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób określony w pkt 1-4. Wnioskowanie na podstawie brzmienia art. 50 ust. 5 o przysługującym z mocy tego przepisu prawie składania zażalenia na postanowienia wydawane w przypadkach przewidzianych w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, byłoby zbyt daleko idącym krokiem interpretacyjnym, rozszerzającym zakres stosowania normy prawnej przyznającej prawo zażalenia. Rekonstrukcji takiej normy prawnej nie da się pogodzić z treścią omawianych przepisów Prawa budowlanego. Jeśli ustawodawca redagując treść art. 48 przemilczał kwestię dopuszczalności zażalenia, to nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia art. 50 ust. 5 dokonana przez Prokuratora Rejonowego, prowadząca do (niesłusznego) wniosku o zagwarantowanym prawie do złożenia zażalenia nawet poza przypadkami określonymi w art. 50 ust. 1. Wzajemna relacja przy stosowaniu art. 50, art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, jest ustalona przez ustawodawcę, który stwierdził, iż art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 dotyczą obiektów budowlanych będących w budowie lub wybudowanych, natomiast art. 50 ust. 1 odnosi się do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust.1, w których organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych. Zakres tematyczny analizowanych przepisów art. 48 ust. 1 i art. 50 ust. 1 jest różny. Zróżnicowanie tematyczne – w ocenie składu orzekającego - skutkuje tym, iż prezentowany przez Prokuratora Rejonowego pogląd o dopuszczalności wnoszenia zażalenia na postanowienia wydawane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 nie ma uzasadnienia. Na marginesie powyższych uwag należy wskazać, że Konstytucja gwarantuje prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Określone ustawą Prawo budowlane, sytuacje, w których przysługuje prawo zażalenia na postanowienia wydawane przez orzekające organy administracji publicznej - stanowią rozwinięcie konstytucyjnej zasady dotyczącej zaskarżania – orzeczeń i decyzji. Można przyjąć też za uzasadniony następujący tok rozumowania potwierdzający tezę, że na wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie służy zażalenie, opierający się na założeniu, że gdyby ustawodawca chciał przyznać tego rodzaju środek odwoławczy to z pewnością wprowadziłby redagując treść art. 48 ustawy Prawo budowlane - stosowny zapis odnośnie środka odwoławczego ( w wykonaniu konstytucyjnej normy z art. 78). Ustawodawca przyznał prawo zażalenia na postanowienia wydawane w trybie art. 49 ust. 1, art. 49b ust. 4 i art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego. W literaturze przedmiotu pojawił się pogląd, że zgodnie z art. 50 ust. 5 w zw. z art. 50 ust. 1 i art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, na postanowienie w sprawie wstrzymania robót budowlanych przysługuje stronie zażalenie, które należy złożyć w przywracalnym terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 141 kpa) – Z.Cieślik Komentarz do art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. 00.106.1126) Lexel 2003. Skład orzekający nie podziela tego poglądu za słuszny. Z literalnego brzmienia art. 141 § 1 kpa wynika, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przeciwnym przypadku strona może skarżyć postanowienie tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 kpa). To, że na postanowienie wydane przez właściwy organ w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie przysługuje zażalenie, wynika z dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, która nie zawiera pouczenia o możliwości wniesienia środka zaskarżenia, to jest zażalenia. Dyspozycja art. 48 ust. 2 i 3 może być stosowana wyłącznie z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane odmiennie uregulowała problem dopuszczalności prawa zażalenia, co wynika bezpośrednio z redakcji powołanych wyżej przepisów o charakterze materialnoprawnym. Odnosząc się do przedstawionych przez Prokuratora Rejonowego zarzutów, należy stwierdzić, że dwa pierwsze zarzuty skargi były bezprzedmiotowe. Dotyczyło to zarzutów obrazy art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego oraz naruszenia art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę trzeci zarzut dotyczący wyrażenia przez organ błędnego poglądu prawnego, iż na wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie przysługuje zażalenie, Sąd ocenił podniesione przez skarżącego argumenty w tym zakresie jako pozbawione uzasadnienia w świetle przedstawionych wyżej rozważań. Z wyżej wymienionych względów Sąd podzielił również jako prawidłowy, pogląd organu o niedopuszczalności zażalenia M.B. Mając powyższe na uwadze, obydwie skargi podlegały oddaleniu przez Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).