II SA/Lu 1607/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek, Sędziowie : Asesor WSA Małgorzata Fita (spr.), Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Małgorzata Duda, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2004 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej B. D. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną z upoważnienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575) i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) po ponownym rozpatrzeniu odwołania L. S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], Nr [...] utrzymano przedmiotową decyzję organu I Instancji w mocy. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż zarzuty zawarte w odwołaniu skarżącej, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego została wydana bez uprzedniego uzyskania trzeciej komisji upoważnionej do rozpoznawania chorób zawodowych, a także, że jej chorobę potwierdzają badania wykonane w Centrum Zdrowia Dziecka nie mogą zostać uwzględnione. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1998 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294 ze zm.) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Przeprowadzone w sprawie postępowanie epidemiologiczne wykazało, że L. S. pracowała od 1963 r. do 1995 r. na stanowisku nauczycielki. Podczas pracy przez cały okres jej trwania narażona była na nadmierny wysiłek głosowy. Z orzeczenia lekarskiego Nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. Poradni Chorób Zawodowych WOMP wynika, że rozpoznano u skarżącej "przewlekły nieżyt gardła i krtani z cechami niedowładu strun głosowych". Pomimo, że "niedowład strun głosowych" wymieniony jest w Wykazie chorób zawodowych, choroby zawodowej jednak nie rozpoznano ze względu na mały stopień zaawansowania zmian w narządzie mowy. W wyniku ponownego badania L. S., Instytut Medycyny Pracy rozpoznała u niej "przewlekły nieżyt krtani z objawami dysfonii hyperfunkcjonalnej, a więc schorzenie, które nie jest wymienione w Wykazie chorób zawodowych, a tym samym nie potwierdził u badanej rozpoznania ustalonego przez Poradnię Chorób Zawodowych WOMP. Ponadto, z załączonego do akt sprawy wyniku jej badania laryngologicznego wykonanego w Instytucie "Pomnik - Centrum Zdrowia Dziecka", wynika, że nie rozpoznano u niej żadnej z jednostek chorobowych wymienionych w Wykazie chorób zawodowych. Po rozpatrzeniu materiału dowodowego w niniejszej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydał decyzję z dnia [...] Nr [...], którą następnie po wniesieniu od niej odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy. Na decyzję organu odwoławczego L. S. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, który wyrokiem z dnia 25 lutego 2003 r., sygn. akt: II SA/Lu 1446/01 uchylił zaskarżoną decyzję zalecając uzupełnienie orzeczenia lekarskiego o szczegółowe uzasadnienie zajętego stanowiska. Realizując wytyczne sądu, po uwzględnieniu, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych nie przewidują weryfikacji orzeczeń lekarskich wydawanych przez właściwe instytuty naukowo - badawcze resortu zdrowia, ani nie przewidują żadnej formy zaskarżania tych orzeczeń, nie przewidują też też trzeciej jednostki organizacyjnej upoważnionej do orzekania w sprawach chorób zawodowych, wystąpiono do Instytutu Medycyny Pracy o uzasadnienie, dlaczego nie potwierdzono rozpoznania "przewlekły nieżyt gardła i krtani z cechami niedowładu strun głosowych" ustalonego przez Poradnię Chorób Zawodowych WOMP. Instytut Medycyny Pracy w piśmie z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak: [...] wyjaśnił wątpliwości NSA OZ w Lublinie stwierdzając, że przeprowadzone badanie L. S. nie dało podstaw do rozpoznania u niej choroby zawodowej narządu głosu. Zmiany, jakie wykazały badania u skarżącej (również te przeprowadzone w W. w Instytucie "Pomnik - Centrum Zdrowia Dziecka") mają charakter czynnościowy, a nie trwały - organiczny, który dawałby podstawę do uznania schorzenia za chorobę zawodową. Po uwzględnieniu przedmiotowego wyjaśnienia Instytutu Medycyny Pracy dotyczącego różnic w orzeczeniach lekarskich wydanych przez Poradnię chorób Zawodowych WOMP i Instytut Medycyny Pracy oraz ustosunkowującego się do badań załączonych przez skarżącą z Centrum Zdrowia Dziecka, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, iż decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Powiatowego o nie stwierdzeniu u L. S. choroby zawodowej jest prawidłowa. Na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego L. S. złożyła skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, w której zarzuca, że wydając nową decyzje w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zebranych materiałów. W szczególności nie odniósł się do nie wykonania zaleceń Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2001 r., który zlecił wykonanie ponownych badań lekarskich w celu wydania nowego orzeczenia w sprawie choroby zawodowej skarżącej. Ponadto nie uwzględnił przedłożonego przez L. S. zaświadczenia lekarskiego wojskowego laryngologa - foniatry, w którym stwierdzono u niej "obustronny niedowład fałdów głosowych", a także uznał niewłaściwie odczytany wynik badania foniatrycznego z Centrum Zdrowia Dziecka. W postępowaniu nie zrealizowano również prośby Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2001 r. o ponowne wydanie orzeczenia lekarskiego przez WOMP Poradnię Chorób Zawodowych. Skarżąca podniosła również, iż Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie zastosował się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy Lublinie i nie dokonał wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż w postępowaniu uzupełniającym zastosował się do wskazań sądu co do dalszego prowadzenia postępowania. Jako, że w postępowaniu tym niezbędne było uzyskanie orzeczenia zawierającego uzasadnienie odpowiadające wymogom NSA z innej jednostki upoważnionej do wykonywania ponownych badań lub uzyskanie wyczerpującego uzasadnienia do orzeczenia lekarskiego Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. wydanego przez Instytut Medycyny Pracy, z uwzględnieniem opinii wydanej przez Instytut "Pomnik - Centrum Zdrowia Dziecka, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny uznał, iż w niniejszej sprawie uzyskanie dokładnego uzasadnienia do orzeczenia lekarskiego wydanego przez Instytut Medycyny Pracy dostatecznie wyjaśni zaistniałe wątpliwości. Na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na zasadzie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowią przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 1983 r., Nr 65, poz. 294) w związku z § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz.U. z 2002 r., Nr 132, poz. 1115) obowiązującego od 3 września 2002 r.. Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, który wyrokiem z dnia 25 lutego 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 1446/01, uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], którą ten utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], Nr [...] orzekającą o braku podstaw do stwierdzenia u L. S. choroby zawodowej narządu głosu. W uzasadnieniu swojego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż "organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie choroby zawodowej winien dokonać wszechstronnej oceny całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Oceniając natomiast treść orzeczeń lekarskich winien mieć na względzie, że orzeczenie jednostki organizacyjnej właściwej do rozpoznawania chorób zawodowych ma charakter opinii biegłego i z samej istoty tego dowodu wynika, że oprócz konkluzji winno zawierać uzasadnienie zajętego stanowiska". W toku postępowania uzupełniającego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia [...] lipca 2003 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, Poradni Chorób Zawodowych z prośbą o skierowanie L. S. do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego na ponowne badanie lekarskie celem wydania orzeczenia lekarskiego w sprawie choroby zawodowej, które umożliwi mu zajęcie właściwego stanowiska odnośnie istnienia lub wykluczenia choroby zawodowej. W odpowiedzi na wyżej wymienione pismo Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny otrzymał od WOMP- Poradni Chorób Zawodowych kopię pisma z dnia [...] sierpnia 2003 r. Instytutu Medycyny Pracy, które zawiera uzasadnienie orzeczenia dotyczącego braku podstaw do rozpoznania u L. S. choroby zawodowej - niedowładu strun głosowych oraz stwierdzenie, że z kopii badania foniatrycznego z dnia [...] listopada 2000 r. przeprowadzonego w Instytucie "Pomnik - Centrum Zdrowia Dziecka" również nie wynika, że u skarżącej stwierdzono niedowład fałdów głosowych. Dodatkowo Instytut Medycyny Pracy w przedmiotowym piśmie poinformował, że posiada status placówki diagnostyczno - orzeczniczej II szczebla w zakresie patologii zawodowej i w trybie odwoławczym weryfikuje orzeczenia lekarskie z innych ośrodków posiadających uprawnienia do orzecznictwa związanego z patologią zawodową, a NSA nie może podważać opinii lekarskich pod względem merytorycznym. Po otrzymaniu niniejszego pisma Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zaniechał przeprowadzenia dowodu w postaci uzyskania nowej, niezależnej opinii o stanie zdrowia skarżącej i wydał zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia u L. S. choroby zawodowej. Rozpatrując niniejszą sprawę sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy przeprowadzając postępowanie uzupełniające i wydając następnie decyzje nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2003 r. Poprzestając na przeprowadzeniu wyżej wymienionej czynności (wystosowaniu pisma z dnia [...] lipca 2003 r. w sprawie dodatkowego badania skarżącej), nie zebrał w sposób wyczerpujący dowodów i nie dokonał wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego, opierając się w sposób dowolny jedynie na orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2003 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej jest postępowaniem administracyjnym. Organem przeprowadzającym takie postępowanie - państwowy inspektor sanitarny. W związku z powyższym, w takim postępowaniu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniem kwestii odmiennie uregulowanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. Przepis § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowi, że pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo - badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej. Z powyższej regulacji nie wynika, że aby przepisy art. 75 - 88 k.p.a. o dowodach były wyłączone i nie mogły być stosowane w sprawie. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 29 czerwca 1995 r., II PZP 2/95 (OSNAPiUS 1996/4, poz. 57) "w świetle art. 75 § 1 k.p.a. inspektor sanitarny może jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny). Przepisy powyższe nie tylko nie wyłączają możliwości ponownego badania pracownika, który nie zgadza się z treścią orzeczeń lekarskich przez inną powołaną do tego jednostkę, a wręcz wskazują na konieczność dopuszczenia takiego dowodu w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Mając na uwadze powyższe, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie wypełnił ciążącego na nim, jako organie prowadzącym postępowanie administracyjne w sprawie, obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie podjął wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Będąc związanym oceną prawną sądu zawartą w powołanym wyżej wyroku w niniejszej sprawie o równorzędności orzeczeń lekarskich wydanych przez WOMP - Poradnię Chorób Zawodowych i Instytut Medycyny Pracy, wydając zaskarżoną decyzję oparł się jedynie na piśmie z Instytutu Medycyny Pracy, będącym zdaniem sądu, uzupełnieniem wydanego wcześniej orzeczenia w sprawie L. S. z lakonicznym nawiązaniem do jej badań przeprowadzonych przez Instytut "Pomnik - Centrum Zdrowia Dziecka". Nie ustosunkował się ponadto do innych zaświadczeń lekarskich przedłożonych przez skarżącą w niniejszej sprawie. Mając na uwadze przepis art. 77 k.p.a. organ administracji wydając decyzję jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów zgromadzonych w postępowaniu bez pominięcia jakiegokolwiek z nich. Rozpatrując materiał dowodowy organ może zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić pewnym dowodom wiarygodności, ale wówczas musi uzasadnić z jakiej robi to przyczyny. W niniejszej sprawie organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań sądu i nie przeprowadził prawidłowo postępowania. Pomimo podjęcia próby w tym względzie nie doprowadził do skonfrontowania rozbieżnych, równorzędnych opinii. Od obowiązku tego nie zwalniało go przekonanie o wysokich kwalifikacjach pracowników Instytutu Medycyny Pracy, ani stwierdzenie przez nich w piśmie z dnia [...] sierpnia 2000 r., że instytut posiada status placówki diagnostyczno - orzeczniczej II szczebla w zakresie patologii zawodowej i w trybie odwoławczym weryfikuje orzeczenia lekarskie z innych ośrodków (...). Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny jako organ administracji związany jest oceną prawną i wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego (od 1 stycznia 2004 r. - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego), a nie jednostek organizacyjnych właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych. Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku z dnia 25 lutego 2003 r. wyraźnie określił, iż z brzmienia przepisu § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych nie można wyprowadzić stwierdzenia, że instytut naukowo - badawczy przeprowadza badania w trybie odwoławczym. Orzeczenie zaś takiego instytutu nie może pozbawiać mocy dowodowej wydanego już wcześniej w sprawie orzeczenia innej jednostki organizacyjnej służby zdrowia uprawnionej do rozpoznawania chorób zawodowych. Z tych względów organ inspekcji sanitarnej powinien przeprowadzić postępowanie uzupełniające w sposób pozwalający na wydanie prawidłowej decyzji, wyczerpując wszelkie możliwości w celu zebrania środków dowodowych, a nie poprzestać na wyjaśnieniach zawartych w piśmie Instytutu Medycyny Pracy, uznając, że wyjaśnia ono wszelkie wątpliwości. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ podejmie czynności w celu uzyskania opinii dotyczącej stwierdzenia bądź braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u L. S., która to opinia spełniać będzie warunki określone dla przedmiotowego środka dowodowego oraz ustosunkuje się do całokształtu materiału zebranego w sprawie poprzez przyznanie jaki dowód uznał za wiarygodny, a któremu i dlaczego wiarygodności odmówił. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny stwierdzić należy, że organ inspekcji sanitarnej naruszył art. 7 i 77 k.p.a., przy czym naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) należało orzec jak w sentencji.