II SA/Lu 1610/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie asesor WSA Wiesława Achrymowicz (spr.), sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant st.sekr. sąd. Magdalena Flis, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Firmy "A" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...] nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, Wójt Gminy , decyzją z dnia [...]sierpnia 2002 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki o numerze geodezyjnym [...], położonej w R. pod inwestycję w postaci budowy instalacji do odgazowywania i zagospodarowania biogaz ze składowiska odpadów komunalnych R. W uzasadnieniu przedstawił stanowisko, że wskazana we wniosku działka stanowi część obszaru oznaczonego w planie zagospodarowania przestrzennego gminy L. symbolem NU, dla którego przewidziano dopuszczalność gromadzenia odpadów. Jednocześnie wobec kolejnej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, obszar wysypiska odpadów komunalnych w R. został objęty Ekologicznym Systemem Obszarów Chronionych /ESOCH/. Natomiast zgodnie z § 5 obowiązującego po zmianie planu, w granicach obszarów chronionych zakazuje się lokalizowania obiektów szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi oraz obiektów mogących pogorszyć stan środowiska. W tym stanie rzeczy odwołał się do unormowań rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. Nr 93, poz. 589 ze zm./, które w § 2 pkt 10 pod lit.h zalicza do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, związane z wykorzystaniem lub unieszkodliwianiem odpadów. Wobec powyższego, Wójt stanął na stanowisku, że budowa instalacji do odgazowywania i zagospodarowania biogazu ze składowiska odpadów komunalnych jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy zważywszy zmiany wprowadzone uchwałami Rady Gminy: z dnia 17 maja 1999 r. i kolejną z dnia 13 marca 2000 r., a obowiązując w dacie wydania decyzji. Odwołując się od pierwszoinstancyjnej decyzji, wnioskodawca podniósł, że powstający w wyniku procesów biochemicznych, zachodzących w złożonych odpadach, gaz wysypiskowy, gdy jest on nieujęty i niezagospodarowany, stwarza zagrożenie dla środowiska naturalnego i niebezpieczeństwo wybuchu. Planowane zamierzenie inwestycyjne jest konieczną, integralną częścią procesu rekultywacji wysypiska. Proces odgazowywania nie może być traktowany jako jedna z form unieszkodliwiania odpadów. Nie chodzi też, co do zasady, o postępowanie z odpadami w rozumieniu definicji statuowanych ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach /Dz.U. Nr 62, poz. 628/. Wobec powyższego, obok naruszeń zasad procedowania, zarzucił objętej odwołaniem decyzji obrazę prawa materialnego, działanie na szkodę środowiska i zdrowia ludzi. Z tego względu wnosił o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W wyniku rozpoznania odwołania Miejskiego Przedsiębiorstwa [...] z o.o., Samorządowe Kolegium, decyzją z dnia [...]października 2002 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko prezentowane przez Wójta Gminy, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest ściśle związane z wykorzystywaniem odpadów, a zatem pozostaje w oczywistej sprzecznośc z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, przyznając rację wnioskodawcy, że nie chodzi o unieszkodliwianie odpadów. Odnośnie zarzutów proceduralnych, przedstawił ich ocenę, prowadzącą do konkluzji, iż pozostają one bez istotnego znaczenia dla wyniku postępowania, w zakresie w jakim znajdują potwierdzenie. Dodatkowo podniósł w uzasadnieniu, że wnioskowana inwestycja jest niewątpliwie pożądaną, a obecnie prowadzone są prace, mające na celu rozważenie przeprowadzenia zmian planu zagospodarowania przestrzennego, które powinny doprowadzić do powstania stanu prawnego, otwierającego możliwość jej przyszłej realizacji. Na powyższe, skargę złożył wnioskodawca, zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, powołanej wyżej, a także zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 kpa. Na tej podstawie wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji bądź o stwierdzenie jej nieważności. Argumentując zgłoszone w skardze zarzuty i wnioski, podważał zasadność zaliczenia do obszaru chronionego terenu zajętego pod składowisko odpadów, funkcjonujące od 1994 roku. Podkreślił, że inwestor ma obowiązek uzyskania do dnia 31 grudnia 2003 r. pozwolenia zintegrowanego, właśnie z uwagi na możliwość powodowania przez obiekt znacznego zanieczyszczania poszczególnych elementów przyrodniczych lub środowiska, jako całości. Wskazywał na bezpośrednie niebezpieczeństwo pożaru, wybuchu, szkodliwość ekologiczną z racji emisji nie oczyszczonych gazów do atmosfery, stworzone brakiem realizacji wskazanej we wniosku inwestycji, co z kolei naraża inwestora na odpowiedzialność karną. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Podzieliło ustalenia faktyczne i ich prawną ocenę, wyrażone przez organy administracyjne rozpatrujące sprawę w toku instancji. Podkreśliło, że wnioskowana inwestycja nie jest zmierzającą jedynie do prowadzenie procesu odgazowywania wysypiska, lecz obejmuje także zagospodarowanie biogazu, gdy na etapie wprowadzania zmian do planu zagospodarowania przestrzennego, nie zostały one zakwestionowane przez podmioty zainteresowane. Natomiast zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady, mają status norm prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy, wydanie decyzji sprzecznej ze wskazanymi normami prawnymi skutkowałoby jej nieważnością, o czym wprost stanowi dyspozycja art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Reasumując, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nie zostały spełnione wymagane kumulatywnie dla uwzględnienia wniosku, przesłanki przewidziane w art. 43 ostatnio powołanej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje: Mając na uwadze, że początek funkcjonowania wskazywanego wysypiska należy datować od roku co najmniej 1994, na co powołuje się skarżący, przy braku w tym zakresie odmiennych ustaleń organów rozstrzygających w toku instancji, a popartych dokumentami, stosownymi decyzjami, dla oceny statusu prawnego już istniejącej inwestycji – wysypiska odpadów komunalnych, należy na wstępie odnieść się do stanu prawnego obowiązującego we wskazanej dacie. Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /tekst jednolity: Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm./, regulująca między innymi reżim prawny dotyczący odpadów, w art. 3 pkt 5 formułowała definicję pojęcia odpadów, a następnie w art. 54 ust. 1 określała sposoby postępowania z odpadami, nie podlegającymi gospodarczemu wykorzystaniu, także poprzez ich unieszkodliwianie i gromadzenie. Poczynając od 1 stycznia 1998 r. omówioną materię objęła regulacją ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach /Dz.U. Nr 96, poz. 592 ze zm./, która mocą art. 3 pkt 3 zdefiniowała pojęcie ściśle odpadów komunalnych, zaś zgodnie z art. 3 pkt 8 wysypisko odpadów komunalnych zawiera w przedmiotowym zakresie pojęcie składowiska odpadów. Aktualnie obowiązującą w tej materii, od 1 października 2001 r. jest ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, której wejście w życie uregulował art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu między innymi ustawy o odpadach /Dz.U. Nr 100, poz. 1085/. Pierwsza z ostatnio wymienionych definiuje również pojęcie odpadów komunalnych w myśl art. 3 ust. 3 pkt 4 oraz składowiska odpadów w myśl art. 3 ust. 3 pkt 16. W świetle przedstawionych zmian stanu prawnego, następujących od roku 1994 do momentu rozstrzygania sprawy niniejszej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przy ocenie zgodności z prawem objętej skargą decyzji, dalsze rozważania prawne należy odnosić do składowiska odpadów, w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, a obowiązującej w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Do pojęć tam definiowanych odwołują się też organy administracyjne rozstrzygające sprawę w toku instancji. Zgodnie z przedstawionym wyżej założeniem stwierdzić należy, iż w świetle art. 3 ust. 3 pkt 21 w związku z pozycją D5 załącznika Nr 6 ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r., składowanie odpadów komunalnych, zatem innych niż niebezpieczne, stanowi postać ich unieszkodliwienia. Ustawowo wymaganym finalnym efektem tego procesu jest doprowadzenie odpadów do stanu nie stwarzającego zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska, o czym stanowi art. 1 ust. 1 omawianej ustawy. W okolicznościach sprawy niniejszej, skoro mamy do czynienia z już istniejącym składowiskiem odpadów, od okresu kilku lat wstecz, to w myśl przytoczonych unormowań, w pełni zasadnym jest stwierdzenie, że zachodzi tam proces unieszkodliwiania odpadów. W jego wyniku, z racji procesów biochemicznych następujących w składowanych odpadach, powstaje gaz wysypiskowy, jako uboczny produkt, a który również podlega zaliczeniu do odpadów, w myśl art. 3 ust. 1 w związku z pozycją Q 16 załącznika Nr 1 omawianej ustawy o odpadach. W sytuacji, gdy wnioskodawca – skarżący zamierza zrealizować inwestycję, która ma doprowadzić do ujęcia biogazu z wysypiska, a dalej do jego zagospodarowania, jako źródła energii, rozważając kilka wariantów jej późniejszego wykorzystania, to ten planowany stan rzeczy wyczerpuje pojęcie odzysku, definiowanego w art. 3 ust. 3 pkt 9 w związku z pozycją R1 załącznika Nr 5 rozważanej ustawy. Odmienne w tym zakresie wywody skarżącego nie znajdują podstaw prawnych. Jednakże nie ta część oceny prawnej miała decydujące znaczenie dla treści orzeczenia sądowoadministracyjnego. Jak wynika z argumentacji przytoczonej w uzasadnieniach decyzji, wydanych w toku instancji, organy administracyjne nie kwestionowały, że powstający gaz wysypiskowy nieujęty i nie oczyszczony bądź niezagospodarowany oddziaływuje negatywnie na środowisko w bliższej i dalszej perspektywie, niesie zagrożenie dla otoczenia. Jeśli podzielić te wnioski, wypływające z oceny stanu faktycznego, to stwierdzić należy, że istniejący stan rzeczy, składowisko odpadów bez urządzonej instalacji do ujmowania biogazu z ewentualnym dalszym jego zagospodarowaniem jest niepożądanym, wymagającym dalszych inwestycji. W tym miejscu należy odnieść się do unormowań rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji /Dz.U. Nr 93, poz. 589 ze zm./. W szczególności do § 2 pkt 10 lit.h, który wymieniał jako inwestycje mogące pogorszyć stan środowiska te związane z wykorzystaniem lub unieszkodliwianiem odpadów, z wyłączeniem odpadów niebezpiecznych i termicznego przekształcania wszystkich odpadów, a był akcentowany przez organy administracyjne. Na kanwie unormowań ostatnio powołanego rozporządzenia, obowiązującego w dacie wydania kontrolowanych decyzji, należy stwierdzić, iż dla ich prawidłowego zastosowania, jako przewidzianych aktem niższej rangi, przesądzające znaczenie mają regulacje cytowanej wyżej ustawy o odpadach, które zarówno dla przeprowadzenia procesu odzysku odpadów, w myśl art. 3 ust. 3 pkt 9, jak też unieszkodliwiania odpadów, w myśl art. 3 ust. 3 pkt 21, wymagają zachowania warunków nie stwarzających zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi i dla środowiska. Jednocześnie ta ustawowa przesłanka stanowi dyrektywę interpretacyjną dla wykładni regulacji omawianego, rozważanego rozporządzenia z dnia 14 lipca 1998 r., stosując reguły wykładni celowościowej i systemowej. Oznacza to, że pojęcia inwestycji szczególnie szkodliwej dla środowiska i zdrowia ludzi bądź mogącej pogorszyć stan środowiska, nie mogą być rozumiane abstrakcyjnie, lecz zgodnie z porządkiem prawnym muszą być wykładane ściśle w powiązaniu z okolicznościami dotyczącymi warunków, w jakich miałoby podlegać zrealizowaniu każde konkretne zamierzenie inwestycyjne. Dopiero ich ocena da podstawę do przesądzenia wpływu na środowisko czy zdrowie ludzi. Temu celowi ustawodawca podporządkował instytucję oceny oddziaływania na środowisko już na etapie uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powoływanego rozporządzenia. Organy administracyjne we wskazanym zakresie nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego, którego wynik powinien przesądzić czy planowane zamierzenie inwestycyjne, wskazane we wniosku, ograniczy niekorzystne oddziaływanie istniejącego składowiska odpadów na środowisko, otoczenie, wyeliminuje zagrożenia, do czego inwestor ma ustawowy obowiązek zmierzać, podejmując w tym celu niezbędne, dostępne działania. Dopiero też wówczas zasadnym się stanie przeprowadzenie prawidłowej oceny materialnoprawnej zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem, w tym również z prawem miejscowym w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaganej dyspozycją art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów, gdy decyzje administracyjne wydane w toku instancji oparte zostały na błędnej wykładni przytoczonych wyżej unormowań prawa materialnego, a co wpłynęło na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1a i przy zastosowaniu art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego uzasadnia art. 200 ostatnio powołanej ustawy.