II SA/Lu 1610/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (spr.), Protokolant M. Filipek, po rozpoznaniu w dniu 7 września 2004 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.) oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt K 20/01 (Dz. U. z 2002 r. Nr 78, poz. 716), po rozpatrzeniu odwołania A. O. od decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Spraw Administracyjnych działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta, nr [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania M. O. z pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. K. w L. – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w sprawie wymeldowania M. O. z wyżej wymienionego lokalu zostało wszczęte na wniosek A. O., który podnosił w nim fakt, że M. O. od 2, 3 lat nie przebywa w miejscu swojego zameldowania. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji wydał decyzję, którą odmówił wymeldowania M. O. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że A. O. jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości położonej przy K. w L. W wyniku porozumienia zawartego w dniu [...] października 1990 r. pomiędzy współwłaścicielami budynku, A. i O. przypadł do korzystania m.in. lokal nr 3. Na okoliczność niezamieszkiwania M. O. w lokalu składał wyjaśnienia M. K. posiadający lokal użytkowy w kamienicy przy ul. K. Oświadczył, że nie zna M. O. i nie widuje jej w obrębie nieruchomości. Komisariat III Policji w trakcie kontroli meldunkowej stwierdził, że M. O. zamieszkuje w lokalu przy ul. K., lecz obecnie przebywa u córki. Wnuczka M. O. wyjaśniła, że jej babka przebywa okresowo od ponad roku u jej matki, lecz w lokalu przy ul. K. posiada swoje rzeczy. Po wniesieniu odwołania przez A. O. organ drugiej instancji wydał decyzję z dnia [...], w uzasadnieniu której stwierdził, że podstawą prawną do wydania decyzji o wymeldowaniu osoby, na wniosek strony lub z urzędu, jest art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który określa dwa odrębne stany faktyczne, kiedy może być podjęta taka decyzja, a mianowicie, gdy osoba: - bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, albo - bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. W rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania żaden wyżej przytoczony stan faktyczny, bowiem M. O. na trwale nie opuściła przedmiotowego lokalu. Zdaniem organu drugiej instancji ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że M. O. włada przedmiotowym lokalem, posiada w nim swoje rzeczy osobiste, a jej czasowe nieprzebywanie spowodowane jest niedyspozycją zdrowotną po przebytej operacji oczu. Art. 8 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przewiduje możliwość czasowego przebywania danej osoby poza miejscem stałego zameldowania między innymi ze względów zdrowotnych. Na decyzję organu odwoławczego A. O. wniósł w dniu [...] grudnia 2003 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie będąc związany wnioskami i zarzutami skargi oraz wskazanymi w niej podstawami prawnymi, zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody z dnia [...] nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 7, art. 10 § 1, art. 68 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i § 2, art. 80, art. 81 art. 86, art. 107 § 3 oraz art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wyjaśnić, że materia zameldowania na pobyt stały oraz wymeldowania z pobytu stałego została uregulowana w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm.). Z przepisów tej ustawy wynika, że ewidencja ludności polega między innymi na rejestracji danych o miejscu pobytu osób (art. 1 ustawy). Aby rejestracja taka mogła być skutecznie prowadzona, ustawa wprowadza obowiązek meldunkowy, któremu podlegają osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wykonywanie obowiązku meldunkowego przejawia się w szczególności poprzez zameldowanie się w miejscu pobytu stałego lub czasowego oraz poprzez wymeldowanie się z miejsca pobytu stałego lub czasowego (art. 2 i art. 4 ustawy). Przez pobyt stały, zgodnie z definicją ustawową, należy rozumieć zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego tam przebywania (art. 6 ust. 1 ustawy). Ustawa w sposób jednoznaczny stanowi, że w tym samym czasie można mieć tylko jedno miejsce pobytu stałego (art. 5 ust. 2 ustawy). Czynność wymeldowania przez organ gminy uregulowano w art. 15 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 tej ustawy organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, a także osoby, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić (art. 15 ust. 2 ustawy). Przepis ten odwołuje się wprost do art. 9 ust. 2 ustawy, który z dniem 19 czerwca 2002 r. utracił moc na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 716). W przedmiotowej sprawie zastosowanie ma pierwsza część art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w związku z czym dla wymeldowania określonej osoby z miejsca pobytu stałego konieczne jest spełnienie przesłanki opuszczenia, bez wymeldowania się, dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Wydając zaskarżoną decyzję organ administracji ustalił, że M. O. mimo czasowego zamieszkiwania w innym miejscu ze względów zdrowotnych, nie opuściła lokalu przy ul. K. i odmówił wymeldowania jej ze spornego lokalu. Prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, wiążące się z właściwym zastosowaniem odpowiednich norm materialnoprawnych, w tym przypadku art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, uzależnione jest od uprzedniego dokładnego ustalenia stanu faktycznego, zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny, w myśl zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe. Ustawodawca nakłada na organy administracji publicznej obowiązek między innymi podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz do wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala dopiero na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 1981 r., sygn. akt S.A. 272/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 19). Dla wydania decyzji o odmowie wymeldowania M. O. z lokalu przy ul. K. konieczne było jednoznaczne ustalenie, że osoba ta mimo czasowej nieobecności w spornym lokalu zamieszkuje w tymże lokalu z zamiarem stałego przebywania w nim oraz że nie opuściła go bez dopełnienia obowiązku wymeldowania. Zatem wydając wyżej wymienioną decyzję organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające wykazujące niewątpliwie i bezspornie brak przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 ustawy. Ustalenie, czy nie nastąpiło trwałe opuszczenie dotychczasowego miejsca stałego pobytu wymaga również zbadania zamiaru stałego przebywania w owym miejscu bądź braku owego zamiaru, a w szczególności wykazania, że nie nastąpiło zerwanie więzi z miejscem stałego pobytu wskazujące, iż centrum życiowe osoby wymeldowywanej znajduje się w tym miejscu, że osoba ta koncentruje lub ma zamiar koncentrować swoje życiowe czynności w tym miejscu, że nie nastąpiło trwałe zerwanie związków z tym miejscem. W niniejszej sprawie zaskarżono decyzję organu odwoławczego. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji przy jednoczesnym zbadaniu, czy decyzja ta jest prawidłowa oraz czy odwołanie było zasadne. Organ odwoławczy podejmując decyzję w drugiej instancji nie może więc zajmować się jedynie kontrolą zaskarżonej decyzji, lecz jego obowiązkiem jest również ponowne zajmowanie się sprawą. Przy tym postępowanie odwoławcze podlega reżimowi zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ponadto przepisom regulujących postępowanie odwoławcze; odpowiednio stosuje się do niego przepisy mające zastosowanie do postępowania w pierwszej instancji, między innymi przepisy o dowodach. Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie ustalenia faktyczne w zakresie braku zajścia przesłanek art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych zostały dokonane przez organ pierwszej instancji i utrzymujący w mocy jego decyzję organ odwoławczy z istotnym naruszeniem przytoczonych na wstępie przepisów postępowania administracyjnego z zakresu postępowania dowodowego. Utrzymując zaskarżoną decyzją w mocy decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda powołał się w sposób ogólny na "zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy", ponadto nie wskazał dowodów, na których się oparł uznając fakt, iż M. O. na trwale nie opuściła przedmiotowego lokalu, za udowodniony, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie odniósł się również do zeznań M. K., który stwierdził, że sporny lokal jest pustostanem od co najmniej trzech lat oraz że nie zauważył, żeby do lokalu ktoś wchodził lub wychodził. Organ administracji naruszył tym samym zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 kodeksu), obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kodeksu), zasadę swobodnej oceny dowodów (art. 80 kodeksu) oraz uchybił wymogom dotyczącym uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 kodeksu). Stwierdzić trzeba, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe, uznane przez organ odwoławczy za prawidłowe, wykracza również przeciwko zasadzie zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 kodeksu). Dowody z zeznań A. O., E. W., M. K., składających się na materiał dowodowy w niniejszej sprawie, na który powołuje się organ, przeprowadzone zostały z istotnym naruszeniem art. 79 § 1 i § 2 kodeksu (tj. prawa strony do udziału w czynnościach postępowania dowodowego), bowiem o przesłuchaniu nie powiadomiono stron, naruszając tym samym ich prawo do bycia zawiadomionym o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, prawo do brania udziału w przeprowadzeniu dowodu, prawo do zadawania pytań świadkom i stronom oraz prawo do składania wyjaśnień. Jako że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 1985 r. (sygn. akt I SA 1282/84, ONSA 1985, Nr 2, poz. 5) organ administracji państwowej nie może pozbawić strony udziału w postępowaniu administracyjnym, na przykład z uzasadnieniem, że jej udział w przeprowadzeniu dowodu nie jest konieczny. Ponadto ze znajdujących się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy protokołów przeprowadzonych środków dowodowych w sprawie nie wynika, w charakterze kogo zostały przesłuchane dane osoby, A. O., E. W., M. K., strony czy świadka, co stanowi naruszenie obowiązku stosowania wymogów formalnych protokołu uregulowanych w art. 68 § 1 kodeksu. W aktach sprawy nie znajduje się również potwierdzenie, iż skarżący A. O. miał możliwość zapoznania się z pismem A. W. złożonym w dniu [...] września 2003 r., tj. po dacie wezwania stron do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co stanowi uchybienie prawu strony do wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów (art. 81 oraz art. 10 § 1 kodeksu). Skarżącemu ani nie przesłano odpisu owego pisma, ani nie wskazano terminu do zapoznania się z owym pismem. Nie można także ustalić, czy pismo owo zostało potraktowane jako środek dowodowy oraz za jakiego typu dowód je uznano. Zgodnie z art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. W sprawie stanowiącej przedmiot oceny Sądu organ administracji publicznej nie skorzystał z owego posiłkowego środka dowodowego, nie przesłuchano strony M. O., pomimo że nie można było bezspornie ustalić stanu faktycznego na podstawie innych środków dowodowych oraz pomimo istniejacych w sprawie sprzeczności, w szczególności wynikających z zeznań A. O., M. K., E. W. Przyznać trzeba przy tym rację stanowisku Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartemu w wyroku z dnia 12 lutego 1999 r., zgodnie z którym dowodu z przesłuchania stron nie mogą zastąpić pisemne oświadczenia stron, w szczególności wówczas, kiedy istnieją między nimi sprzeczności (sygn. akt I SA/Gd 1554/96, LEX nr 36809). Ponadto organ nie przeprowadził ustaleń dotyczących adresu do korespondencji M. O., nie wyjaśniając sprzeczności związanych z faktem, iż w sprawie administracyjnej adres do korespondencji był inny niż adres zameldowania, natomiast w materiale dowodowym znajdują się oświadczenia, w których twierdzono, że na adres zameldowania doręczana jest korespondencja zagraniczna. Podkreślić na koniec trzeba, że mimo istniejących w zgromadzonym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym sprzeczności, organ odwoławczy nie przeprowadził dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ani też nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję, czym dopuścił się naruszenia art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższych rozważań wynika, że organ pierwszej instancji dokonał dowolnej oceny materiału dowodowego oraz dopuścił się szeregu uchybień zasadom postępowania dowodowego, a organ odwoławczy utrzymał w mocy wadliwie wydaną decyzję Prezydenta Miasta. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r. jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (sygn. akt I SA 1768/99, LEX nr 54171). W związku z powyższym decyzję Wojewody nr [...] z dnia [...] uznano za wydaną z naruszeniem przepisów prawa. Z tych względów i na podstawie art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd skarżącemu przysługuje w stosunku do organu, który wydał zaskarżony akt, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.