II SA/Lu 162/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Stażysta Magdalena Kuca, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2009r. sprawy ze skargi T. W. i J. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., znak.[...] Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał J. B. i T. W. zamurowanie w terminie do 31 marca 2009 r. dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie północnej rozbudowanej części budynku mieszkalnego o wymiarach 9,5 m x 4,2 m, zlokalizowanego na działce nr 71/1, położonej w miejscowości W. Organ ustalił, że w latach 1990-1991 ówczesna właścicielka nieruchomości M. W. bez pozwolenia na budowę rozbudowała istniejący budynek mieszkalny poprzez wykonanie dobudowy o wymiarach 9,5 m x 4,2m. Dobudowa została wykonana z pustaków betonowych z dachem o konstrukcji drewnianej, jednospadowym ze spadkiem w kierunku północnym, nakrytym blachą tłoczoną. W ścianie od strony północnej wykonano dwa otwory okienne. Zgodnie z pismem Burmistrza w dacie budowy obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, według którego teren na którym położona była działka nr 71/1 przeznaczony był pod zabudowę zagrodową i mieszkaniową. Ponieważ budowa została zakończona w 1991 r. organ uznał, że do samowoli budowlanej miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Wyjaśnił, że choć rozbudowa nie naruszała obowiązującego w 1991 r. planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie powodowała niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, to jednak została wykonana niezgodnie z obowiązującymi w dacie budowy przepisami technicznymi. Zgodnie bowiem z § 12 pkt 1 Rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz.U. Nr 17, poz. 62 ) wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m , jeśli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Organ zauważył, że wprawdzie strona nie potrafiła wskazać przebiegu granicy, to jednak granica ta jest mniejsza niż 4 m, skoro odległość pomiędzy północną ścianą dobudowy, a stodołą drewnianą znajdującą się na sąsiedniej nieruchomości nr 72 wynosi 3,7 m. Z pomiaru dokonanego na szkicu mapy wynika, że odległość pomiędzy istniejącą tam granicą, a naniesionym budynkiem mieszkalnym (bez dobudowanej części) wynosi około 7 m, przy czym zmierzona szerokość rozbudowanej części budynku wynosi 4,2 m. Tak więc odległość ściany rozbudowanej części budynku od granicy działki może wynosić około 3 m. Wspomniany przepis rozporządzenia dopuszcza wprawdzie możliwość sytuowania budynków w odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią, ale ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Stosownie zatem do art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., według którego w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeśli nie zachodzą okoliczności wymienione w art.37 ustawy, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy nieruchomości decyzję nakazującą wykonanie w wyznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, orzeczono o nakazie zabudowy otworów okiennych. Rozpoznający odwołanie J.B. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jego zdaniem bezspornym jest, że w dacie budowy obowiązujące przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, które to przepisy należało stosować z uwagi na treść art. 103 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ), wymagały dla rozbudowy budynku mieszkalnego pozwolenia na budowę, którym nie legitymowała się inwestorka. Stosownie do art. 37 ust.1 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji stopnia podstawowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt.1) lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że rozbudowa budynku mieszkalnego jest zgodna zarówno z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie budowy jak i z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Nr [...] z dnia 29 czerwca 2005 r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego z dnia 16 września 2005 r. (Nr 186 poz. 3185) obowiązującym w dacie orzekania. Zgodził się także, że rozbudowa narusza przepisy Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.), poprzez posadowienie jednej ze ścian z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, uznał jednak, że nie jest to trwała wada obiektu, skoro jest możliwa do usunięcia. W jego ocenie uzasadnionym jest zatem zastosowanie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. i nakazanie właścicielom nieruchomości zamurowanie otworów okiennych, co ma doprowadzić rozbudowę do stanu zgodnego z prawem. Odpowiadając na zarzut, że inwestorka nie żyje, organ podkreślił, iż zasadą prawa budowlanego jest ponoszenie konsekwencji samowoli budowlanej przez każdego następnego właściciela obiektu budowlanego, który nie musi być inwestorem. Zarówno odwołująca się jak i T. W. są natomiast spadkobiercami M. W. Organ stwierdził także, odnosząc się do zarzutu, że działki nr 71/1 i 72 wchodzą w skład jednego gospodarstwa i stanowią własność odwołującej się, iż działki te są odrębnymi jednostkami ewidencyjnymi i istnieje pomiędzy nimi granica, ponieważ są dwa numery ewidencyjne 71/1 i 72. Przepisy zaś wspomnianego rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. normują odległości budynków od granic działek, niezależnie od stanu ich własności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. W. i J. B. zarzucając decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie : - art. 7 i 77 kpa przez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, - § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki przez błędne zastosowanie - wnosiły o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podano, że organ nie ustalił, czy w dacie powstania przedmiotowego budynku nieruchomość stanowiąca jedno gospodarstwo rolne stanowiąca jedno gospodarstwo rolne podzielona była na odrębne działki, a tym samym czy w sprawie miał powołany w skardze przepis rozporządzenia. Powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 1998 r. (sygn. akt IV SA 814/96) skarżące dowodziły, że do obiektów budowlanych wybudowanych na nieruchomości przed jej formalnym podziałem na odrębne działki, nie mają zastosowania normy odległościowe o jakich stanowi § 12 wspomnianego rozporządzenia. Normy te dotyczą bowiem wyłącznie sytuowania projektowanych obiektów budowlanych w odniesieniu do granic działki sąsiedniej oraz do obiektów budowlanych znajdujących się na działce sąsiedniej. Wobec tego zarzut skargi, iż kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia "nie znajduje żadnego uzasadnienia’’. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoją argumentację i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo podniesiono, że na zasadność zaskarżonej decyzji nie ma wpływu niewyjaśnienie, czy w chwili realizacji dobudowy nieruchomość była podzielona na odrębne działki. Usytuowanie dobudowy nie spełnia bowiem wymagań określonych w § 14 wspomnianego rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r., który stanowi, że minimalne odległości budynków inwentarskich, stodół, suszarni i podobnych budynków gospodarczych o ścianach z materiałów palnych i pokryciu z materiałów niepalnych, od budynków nie zabezpieczonych ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o ścianach z materiałów niepalnych i pokryciu z materiałów niepalnych wynosi 10 m. W niniejszej sprawie odległość drewnianej stodoły na działce nr 72 od dobudowy budynku mieszkalnego na działce 71/1 nie zabezpieczonego ścianą oddzielenia przeciwpożarowego wynosi 3, 7 m, a więc nie spełnia powyższego kryterium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bezspornym jest, i czego w skardze nie kwestionuje się, że sporny budynek dobudowany został do już istniejącego budynku mieszkalnego na działce 71/1 skarżących w latach 1990-1991 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, co obliguje organ do stosowania z uwagi na treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), do orzekania w tej sprawie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zmianami ) i przepisy Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U Nr 17, poz. 62 ze zmianami ). Zgodnie z treścią § 12 ust.1 przepisów technicznych budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Ust. 2 stanowi zaś, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym, że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Powołany przepis, wskazany przez organy rozstrzygające sprawę, nie pozostawia wątpliwości, że podane w nim normy dotyczą zachowania odległości od działek sąsiednich. Podkreślić należy, że przepisy prawa budowlanego nie zawierają definicji działki gruntowej. Zgodnie jednak z przepisami ustawy o ewidencji gruntów działka stanowi najmniejszą jednostkę powierzchniową nieruchomości i stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Każda działka ewidencyjna ma swoje charakteryzujące ją dane ewidencyjne, które są wyłączną podstawą oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych. Oznacza to, że nieruchomość gruntowa obejmuje powierzchniowo jedną lub większą liczbę działek wpisanych do ewidencji gruntów. Ponieważ ustawa prawo budowlane nie zawiera także definicji nieruchomości, uzasadnione jest w tej sytuacji powołanie się na definicję nieruchomości, jaką posługuje się kodeks cywilny. Według art. 46 § 1 k.c nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty) jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntów przedmiot własności. Z przytoczonego przepisu wynika, że rozróżnia się trzy rodzaje nieruchomości: gruntową (zabudowaną i niezabudowaną), budynkową i lokalową. Wnosić także należy, iż część powierzchni ziemskiej stanowi nieruchomość gruntową, jeżeli została wyodrębniona nie tylko fizycznie, ale i prawnie czyli przez określenie podmiotu własności, w taki sposób, że może być traktowana w obrocie prawnym jako samodzielny przedmiot. Określenie granic zewnętrznych oddzielających od otaczających gruntów może nastąpić w każdy dowolny sposób przez widoczne wyznaczenie w terenie, jednakże przepisy ewidencji gruntów i budynków oraz ksiąg wieczystych wymagają geodezyjnego wyodrębnienia gruntu trwałymi znakami granicznymi umieszczonymi w punkcie granicznym, określającym przebieg granicy. Kodeks cywilny nie zawiera natomiast przepisów o sposobie prawnego wyodrębnienia gruntów. Do takiego wyodrębnienia części powierzchni ziemskiej może dojść również na skutek założenia dla niej księgi wieczystej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (jedn. tekst Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). księgę wieczystą prowadzi się bowiem w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości, który polega na stwierdzeniu wpisem w dziale drugim księgi, kto jest właścicielem nieruchomości oznaczonej w dziale pierwszym księgi wieczystej. W postanowieniu z dnia 30 października 2003 r. (IV CK 114/02, OSNC 2004, nr 12, poz. 201). Sąd Najwyższy stwierdził, że graniczące z sobą działki gruntu, będące własnością tej samej osoby, dla których prowadzone są oddzielne księgi wieczyste, stanowią dwie odrębne nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Połączenie takich nieruchomości w jednej księdze wieczystej powoduje utratę ich samoistności i powstanie nowej nieruchomości. Sąd Najwyższy uznał, że księga wieczysta jest czynnikiem wyodrębniającym nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., gdyż pozwala na skonkretyzowanie, kto jest właścicielem wydzielonego obszaru. Odmienne ujęcie tego zagadnienia byłoby zresztą równoznaczne z przekreśleniem funkcji ksiąg wieczystych, zaś uznanie księgi wieczystej za czynnik wyodrębniający nieruchomość najlepiej zapewnia bezpieczeństwo obrotu nieruchomościami. Założenie księgi wieczystej oznacza zatem, że jest tyle nieruchomości, ile jest ksiąg wieczystych, ponieważ - w myśl art. 24 k.w.h. - dla każdej nieruchomości prowadzi się oddzielną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej ( por. też Postanowienie SN z dnia 26 lutego 2003 r. II CKN 1306/00 LEX nr 83961, Postanowienie SN z dnia 30 maja 2007 r. IV CSK 56/07 LEX nr 301839). Założenie księgi wieczystej dla jednej działki czyni ją odrębnym przedmiotem własności w stosunku do innych gruntów tego samego właściciela, który może posiadać kilka działek sąsiadujących ze sobą. Tylko od właściciela zależy czy zachowa odrębność prawną nieruchomości sąsiadujących ze sobą. Traktowanie dwóch działek sąsiadujących ze sobą, mających jednego właściciela, jako jednej nieruchomości w sensie prawnym jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy żadna z tych działek nie posiada założonej księgi wieczystej ( por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2005 r. LEX nr 196738 zapadły wprawdzie na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale z uwagi na podobieństwo rozważanego problemu znajdujący zastosowanie także w niniejszej sprawie ). Bezspornym jest, że działki 71/1 i 72/2 sąsiadują ze sobą, brak jest jednak informacji, czy są dla nich prowadzone księgi wieczyste. Tylko bowiem ustalenie, że dla każdej, lub jednej z nich prowadzona jest księga wieczysta pozwoli uznać je za odrębne nieruchomości w rozumieniu § 12 Rozporządzenia z 1980 r. Jeśli natomiast obydwie działki objęte są jedną księgą wieczystą, lub dla żadnej z nich księga nie została założona, oznacza, że stanowią one jedną nieruchomość gruntową. W tej sytuacji przepisy rozporządzenia dotyczące odległości budynków od granicy działki nie mają zastosowania. W tym kontekście, z uwagi na fakt, że wspomniane działki są zabudowane, należało także ustalić, czy posadowione budynki nie stanowią odrębnej własności. Zgodnie z art. 48 k.c. regułą jest, że budynki stanowią część składową gruntu, a tym samym nie mogą być przedmiotem własności i innych praw rzeczowych (art. 47 § 1 k.c). Wyjątki od niej obejmują budynki trwale związane z gruntem, które na mocy przepisów ustawowych szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (nieruchomości budynkowe art. 46 § 1 k.c.). W tej sytuacji przepisy wspomnianego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki z 1980 r. także miałyby bowiem zastosowanie. Wobec nie wyjaśnienia tej okoliczności, a konsekwentnie podnoszonej przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, uzasadnione jest przekonanie o naruszeniu przez organy przepisów postępowania w sposób mający istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.