II SA/Lu 162/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi M. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2024 r., znak: SKO.41/3783/PO/2024 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 30 grudnia 2024 r., znak: SKO.41/3783/PO/2024, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 217 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Kazimierza Dolnego z 19 września 2024 r., znak: GPS.6724.4.6.2024 w sprawie odmowy wydania M. Ś. zaświadczenia o zgodności budowy na działkach nr [...] położonych w B. z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu pierwszej instancji Kolegium wskazało, że w myśl art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do § 2 powyższego artykułu, zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Kolegium wskazało, że zgodnie z poglądem wyrażonym w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych, odmowa wydania zaświadczenia w trybie art. 219 k.p.a. może nastąpić wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wykaże interesu prawnego, gdy jej żądanie nie znajduje uzasadnienia czy potwierdzenia w dokumentach posiadanych przez organ oraz w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie (por. J. Lang, Zaświadczenia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, OMT 1998, Nr 2; B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 2006; wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., I SA 1499/99). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., VII Sa/Wa 763/17 wskazał, że postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Zawarte w art. 218 § 1 k.p.a. sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy wykładać w sposób ścieśniający. Kolegium ustaliło, że pismem z dnia 14 września 2024 r. M. Ś. zwrócił się o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy na działkach o nr [...] obręb B. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz innymi obowiązującymi aktami. Do akt dołączono kopię postanowienia z 23 stycznia 2024 r. wydanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Puławach z 23 stycznia 2024 r., znak: PINB.5160.16.2023, którym wstrzymano budowę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w B., gm. K. W uzasadnieniu postanowienia pouczono, że w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia postanowienia. Wskazano, że do dokumentów tych należą zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Zdaniem Kolegium brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Kolegium podniosło, że akta zawierają wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr LI/284/98 z 17 czerwca 1998 r. Na wyrysie zaznaczono działki nr [...]. Wynika z niego, że położone są one w obszarze RL,RLz. Zatem zarzut, że nie ustalono, czy działki są położone na obszarze oznaczonym w planie symbolami RL,RLz, nie jest uzasadniony. Kolegium ustaliło, że lokalizacja zabudowy na działkach nr [...] położonych w B. nie jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do treści planu – "9. Strefa 5B - Kazimierska Strefa Krawędziowa Przełomu Wisły pn. odcinek kazimierskiej strefy krawędziowej od zamku w Kazimierzy po B. Teren ze względu na wysokie walory przyrodnicze i wybitne krajobrazowe podlega ścisłej ochronie krajobrazowej bez prawa dalszej zabudowy. 9.1 Ustala się następujące zasady zagospodarowania terenu: 1) adaptacja stanu istniejącego umożliwiająca ochronę walorów przyrodniczo- krajobrazowych strefy, zagrożonych zwłaszcza u podnóży krawędzi, z rewaloryzacją pewnych odcinków, 2) obowiązuje bezwzględny zakaz dalszej zabudowy kubaturowej wraz z ochroną naturalnej szaty roślinnej - zakaz wycinki drzew poza zabiegami pielęgnacyjnymi, 3) ochrona ścian lessowych w wąwozach przez eksploatacją gliny i ochrona równowagi geodynamicznej zboczy (likwidacja piaskowni wraz z rekultywacją), 4) w środkowej części strefy projektuje się użytek ekologiczny "Wąwóz ku B." - pow. 22,5 ha dla ochrony rzadkiej flory naczyniowej, ekosystemu leśnego i czterech źródeł, 5) należy usankcjonować prawnie rzeczywistą funkcję ochronną lasów nadając im status lasów glebochronnych". 9.1. Ustalenia szczegółowe na obszarze objętym obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego w skali 1:1000 wg ustaleń tego Planu, na pozostałym terenie zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 12 niniejszej uchwały. Jak podkreśliło Kolegium, z treści planu wprost wynika, że ustanowiono bezwzględny zakaz dalszej zabudowy kubaturowej. Wskazało, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest osobnym, samodzielnym aktem planistycznym wytyczającym kierunki rozwoju przestrzennego na terenie, który obejmuje, stanowiącym podstawę uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie jest ono aktem prawa miejscowego, jest informacją o potencjalnym przeznaczeniu gruntów w przyszłości, jednak nie determinuje ono ostatecznie ich przeznaczenia. Rolą organu wydającego zaświadczenie nie jest dokonanie oceny prawnej w oparciu o studium czy dokonanie interpretacji planu w oparciu o studium. Wydanie zaświadczenia samo w sobie nie może kreować zatem żadnego nowego stanu prawnego, a za pomocą zaświadczenia organ stwierdza wyłącznie to, co mu jest wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. W przypadku zatem, gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. Organ, opierając się na ustaleniach planu miejscowego, uznał, że brak jest podstaw do wydania zaświadczenia. Zarzuty podniesione w zażaleniu zmierzają natomiast do wymuszenia na organie dokonania wykładni planu w oparciu o studium, dokonania jego analizy i interpretacji w sposób elastyczny, co wychodzi poza zakres postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia. W skardze na postanowienie Kolegium M. Ś. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 219 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia o zgodności budowy na działkach nr [...] położonych w B. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pomimo spełnienia przesłanek do wydania takiego zaświadczenia. Wniósł w związku z tym o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wyjaśnił, że organ powinien należycie uzasadnić swoje stanowisko i przedstawić wyjaśnienia dotyczące nie tylko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten zresztą podlega zmianom, gdyż w 2022 r. uchwałą Nr XLIV/311/22 zmieniono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K., w obrębach: K., M., C., a zmiany mają dotyczyć obecnie również obrębu B., również obowiązującego studium zagospodarowania przestrzennego. Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. Podkreślenia, według skarżącego, wymaga fakt, że zaświadczenie, o wydanie którego wnosił, winno być wydane w świetle zgodności nie tylko z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale także z innymi aktami. Organ w ogóle do innych aktów się nie odniósł. Co więcej, organ całkowicie pominął kwestię, że obecnie strefa 5B przewiduje utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością wprowadzenia nowej w granicach wskazanych na rysunku studium, z możliwością wprowadzenia usług służących w obsłudze terenów sportu i rekreacji. Dopuszczalne jest przeznaczenie pod usługi sportu i rekreacji z ochroną wartości przyrodniczo-krajobrazowych w granicach wskazanych na rysunku studium. Szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz dokładnego przebiegu granic terenów o różnych przeznaczeniu ustalone zostaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jest to istotna kwestia, gdyż dopiero kompleksowa ocena obu aktów umożliwia ocenę, czy rzeczywiście zasadnie odmówiono wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem sporu jest odmowa wydania skarżącemu zaświadczenia o zgodności zabudowy na działkach nr [...] położonych w B. z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy K. przyjętym uchwałą nr LI/284/98 Rady Miejskiej w K. z 17 czerwca 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 14 sierpnia 1998 r. Nr 14, poz. 230). O zaświadczenie to skarżący wystąpił w związku z wszczęciem postępowania w sprawie samowolnej budowy na działce nr [...]. Postanowieniem z 23 stycznia 2024 r., znak: PINB.5160.16.2023 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Puławach wstrzymał budowę wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] w B. i pouczył, że legalizacja tego budynku wymagać będzie przedłożenia przez inwestora zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Sąd w pełni podziela powołane przez Kolegium, przytoczone wyżej poglądy dotyczące istoty i prawnego charakteru zaświadczeń, stąd nie ma potrzeby powielania ich w tym miejscu po raz kolejny. W ocenie Sądu organy prawidłowo odmówiły wydania skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia, ponieważ przedmiotowa budowa jest niezgodna z obowiązującym planem miejscowym, który na terenie, na którym są położone działki nr [...], oznaczonym jako Strefa 5B - Kazimierska Strefa Krawędziowa Przełomu Wisły pn. odcinek kazimierskiej strefy krawędziowej od zamku w K. po B., obowiązuje zakaz dalszej zabudowy ze względu na wysokie walory przyrodnicze i wybitne krajobrazowe podlegające ścisłej ochronie krajobrazowej. Zasadę tę wzmacnia punkt 9.1. ppkt 2 planu, według którego w tej strefie obowiązuje bezwzględny zakaz dalszej zabudowy kubaturowej. Skoro jednoznaczne w swej treści, niebudzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych ustalenia planu miejscowego wprowadzają bezwzględny zakaz zabudowy, w tym zabudowy kubaturowej, to bezspornie organy nie mogły wydać skarżącemu zaświadczenia o zgodności zabudowy na działce nr [...] z ustaleniami tego planu. W rozpoznawanej sprawie bez znaczenia pozostaje treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Akt ten ma bowiem jedynie walor aktu prawa wewnętrznego. Nie jest aktem prawa miejscowego. Studium w kształcie nadanym uchwałą Rady Miejskiej w K. z 19 marca 2015 r., Nr V/20/15 stanowi, że "5b. "Kazimierska Strefa Krawędziowa przełomu Wisły z zagospodarowaniem rekreacyjnym. Utrzymanie istniejącej zabudowy, z możliwością wprowadzenia nowej w granicach wskazanych na rysunku studium, z możliwością wprowadzenia usług służących obsłudze terenów sportu i rekreacji. Dopuszczalne przeznaczenie pod usługi sportu i rekreacji z ochroną wartości przyrodniczo – krajobrazowych w granicach wskazanych na rysunku studium. Szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz dokładnego przebiegu granic terenów o różnym przeznaczeniu, ustalone zostaną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Jednak ustalenia te nie zostały "przeniesione" do treści planu miejscowego, przez co nie mogą być brane pod uwagę w sprawie o wydanie zaświadczenia o zgodności budowy z planem miejscowym. Nie ma zatem racji skarżący, że organy powinny były wziąć pod uwagę ustalenia studium. Z art. 48b ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418) wynika, że w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę lub w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Studium, jak wyżej wskazano, nie jest aktem prawa miejscowego, stąd organ nie miał żadnych podstaw prawnych do wydania skarżącemu zaświadczenia uwzględniającego ustalenia studium. Nie miał też żadnych podstaw do dokonywania interpretacji planu miejscowego z uwzględnieniem wyżej wskazanych ustaleń studium. Z kolei powołana w skardze uchwała Rady Miasta K. z dnia 28 września 2022 r., Nr XLIV/311/22 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru gminy K., w obrębach: K., M., C. nie obejmuje miejscowości B., stąd jej ustalenia nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.