II SA/Lu 1623/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (spr.), Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Ref. Joanna Janiak, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania "[...]" S.A. w L., E.W.. A. i P.C., R. i B.Ł., M. i J.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. nakazującej inwestorowi "[...]" Spółce Akcyjnej w L., rozbiórkę budynków mieszkalnych przy ul. [...] w L. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł nakazanie inwestorowi "[...]" Spółce Akcyjnej w L. na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane rozbiórkę budynku przy ul. [...] W uzasadnieniu decyzji podano, że organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek rozbiórki budynków mieszkalnych przy ul. [...] w L. zrealizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę dwóch budynków zbliźniaczonych (każdy czterorodzinny). W uzasadnieniu wskazano na niewykonanie – w określonym terminie do 31 grudnia 2002 r. – nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, obowiązku wykonania określonych czynności. Odwołania od tej decyzji złożyli: "[...]" S.A. E.W., A .i P.C., R. i B.Ł., M. i J.W. Odwołania te zostały rozpatrzone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Wobec złożonego wniosku Spółki "[...]" o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji ostatecznej uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. w części dotyczącej rozbiórki budynku przy ul. [...], w pozostałej części – dotyczącej rozbiórki budynku przy ul. [...] – utrzymującej decyzję organu I instancji w mocy – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] r. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że stan faktyczny i prawny w tej sprawie nie daje podstaw do odmiennego rozstrzygnięcia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał inwestorowi "[...]" Spółce Akcyjnej w L. wykonanie określonych czynności. Wobec wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił w części decyzję organu I instancji pozostawiając w mocy zasadne nakazy wykonania określonych robót. Inwestor nie zaskarżył decyzji z dnia [...] r. do sądu administracyjnego, lecz wniósł o stwierdzenie jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nieważności, a następnie decyzją z dnia [...] r. podtrzymał swoje stanowisko. W dniu 20 marca 2003 r. organ I instancji dokonał kontroli wykonania obowiązków doprowadzających oba budynki zbliźniaczone przy ul. [...] w L. do stanu zgodnego z prawem. Wobec stwierdzenia ich niewykonania wydał nakaz rozbiórki budynków. W myśl art. 51 ust. 2 obowiązującego prawa budowlanego i w razie niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Orzeczenie zaniechania byłoby praktycznie zalegalizowaniem sytuacji niezgodnej z prawem. Zatem zdaniem organu II instancji zgodnie z prawem jest nakazanie rozbiórki w sytuacji niewykonania obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2. Biorąc pod uwagę to, że okna w ścianach szczytowych budynku przy ul. [...] lokal nr [...]doprowadzono do stanu zgodnego z dyspozycją § 301 pkt 3 Rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity z dnia 4 lutego 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 140 ze zm.) uchylony został nakaz rozbiórki dotyczący budynku przy ul. [...] Organ II instancji uznał za niezasadne argumenty odwołania "[...]" S.A. w L. dotyczące krótkiego okresu czasu na realizację nałożonych obowiązków, bowiem w toku postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego nie otrzymały zawiadomienia o wykonaniu nałożonych obowiązków w części dotyczącej budynku przy ul. [...] w L. Ponadto zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego – wobec zobowiązania inwestora do wykonania nałożonych decyzją z art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązków, ich niezrealizowanie skutkuje skierowaniem decyzji o rozbiórce do "" S.A. w L. W skardze na powyższą decyzję "[...]" S.A. w L wnosi o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 8 kpa, art. 11 kpa, art. 107 § 1 kpa, art. 64 Konstytucji, art. 140 kc oraz art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 4 i art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Nie zostało wyjaśnione z jakich przyczyn obowiązek dokonania czynności został nałożony na inwestora, który nie jest ani właścicielem, ani posiadaczem budynku. Nie jest też jego zarządcą. W dniu 28 lutego 2002 r. dokonał sprzedaży ostatniego z wyodrębnionych lokali. W tym stanie rzeczy decyzja jest niewykonalna. Skarżący jako nie posiadający tytułu prawnego do jakiegokolwiek lokalu nie jest w stanie dokonać prac związanych z rozbiórką budynku, gdyż prace te wiążą się z ingerencją w prawo własności osób zamieszkujących ten budynek. Inwestor deklarował wykonanie części prac związanych z likwidacją wprowadzonych zmian, jednakże sprzeciwiali się temu mieszkańcy. Rola inwestora zakończyła się z chwilą rozpoczęcia legalnego użytkowania budynku. Decyzja nakładająca obowiązek fizycznego unicestwienia nieruchomości lokalnych stanowiących własność osób trzecich została nałożona na osobę, która nie może tych działań podejmować. Rozbiórka przez Spółkę byłaby sprzeczna z Konstytucją oraz przepisami kodeksu cywilnego, narażałaby Spółkę na odpowiedzialność karną. Dlatego zdaniem skarżącego decyzja jest niewykonalna. Ponadto wydając zaskarżoną decyzję organ niewłaściwie zastosował art. 51 prawa budowlanego, umiejscowiony w dziale 5 ustawy "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". W tym przypadku skoro proces budowlany został zakończony – nie ma możliwości zastosowania tego przepisu. Przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego z 1994 r. mają zastosowanie wyłącznie do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięć w powołaniu na te przepisy nie zostały zakończone. Nałożony środek w postaci nakazu rozbiórki obiektu, w którym na miejsce centrum spraw życiowych kilku rodzin jest środkiem drakońskim, ma charakter raczej prewencyjny niż zmierzający do doprowadzenia budynków do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego. Działania organów nadzoru budowlanego, podejmowane na podstawie przepisu art. 48 i 51 prawa budowlanego muszą być proporcjonalne i adekwatne do stwierdzonego naruszenia prawa. Tymczasem Spółka jako inwestor zbyła lokale w przeświadczeniu, że wybudowany obiekt jest zgodny z przepisami prawa budowlanego, a ewentualne odstępstwa od projektu mają nieistotny charakter. Budynek był przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r., na podstawie której organ udzielił pozwolenia na użytkowanie budynków mieszkalnych bliźniaczych usytuowanych przy ul. [...] w L. Nastąpiło to po wizji lokalnej przeprowadzonej na terenie obiektu w dniu 14 czerwca 1999 r., w trakcie której przedstawiciele organu administracji publicznej sprawdzili protokolarnie teren budowy i nie mieli uwag konstrukcyjnych i architektonicznych do wykonania obiektu. Przedstawiciele organu administracji tym samym stwierdzili, że nie dokonano żadnych istotnych odstępstw od projektu budowlanego. Sprzeciwu w trybie art. 54 prawa budowlanego nie było. Mimo, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, to fakt jej wydania ma duże znaczenie dla sprawy i niniejszej skargi. Inwestor w niniejszej sprawie działał w dobrej wierze, iż wad prawnych ani fizycznych budynku nie ma. Nakazanie rozbiórki takiego budynku jest więc surowym środkiem likwidującym niezgodności. Organ administracji zaskarżoną decyzją łamie zasadę wyrażoną w art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosi o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Decyzja jest nieważna. Przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte są w wyczerpującym wyliczeniu art. 156 § 1 pkt 1-6 kpa i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. W niniejszej sprawie decyzja jest zdaniem Sądu niewykonalna (art. 156 § 1 pkt 5 kpa). Ustawa stanowi, ze niewykonalność decyzji powinna być spowodowana istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: a/ istniały już w dacie wydania decyzji; b/ są nieusuwalne przez cały czas. Zaskarżona decyzja spełnia te przesłanki. Inwestor "[...]" S.A. zakończyła proces inwestycyjny związany z wybudowaniem czterorodzinnego budynku przy ul. [...] w L z chwilą zgłoszenia tego budynku do użytkowania. Ustanowiona została odrębna własność poszczególnych lokali, które Spółka sprzedała osobom fizycznym. Ostatni lokal sprzedany został w dniu 28 sierpnia 2002 r. Natomiast decyzja nakazująca rozbiórkę budynku przy ul. [...] w L. skierowana do inwestora wydana została w dniu [...] r. W tej dacie Spółka nie posiadała już tytułu prawnego do żadnego lokalu, nie była też zarządcą nieruchomości. Tak więc już w dacie wydania decyzji istniała przeszkoda w jej wykonaniu. Wprawdzie zgodnie z treścią art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane – inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51, to jednak decyzja taka może być skierowana do inwestora w trakcie budowy obiektu budowlanego. Natomiast po wybudowaniu obiektu (...) zobowiązanym staje się z reguły właściciel wybudowanego obiektu budowlanego. Do wykonania bowiem obowiązków administracyjnych związanych z utrzymaniem obiektów budowlanych w należytym stanie obciążony jest zawsze ich aktualny właściciel lub zarządca (vide: "Prawo budowlane – Komentarz" pod red. Jerzego Siegienia – Krótkie komentarze Becka). Powodem niewykonalności decyzji nakazującej rozbiórkę jest to, że jej realizacja mogłaby nastąpić tylko w wyniku dokonania czynu niedozwolonego w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Wprawdzie wykonanie decyzji jest w takim przypadku faktycznie możliwe, ale nie jest dopuszczalne z prawnego punktu widzenia, bowiem naruszałoby zasadę praworządności. W przypadku zaskarżonej decyzji rozbiórka budynku przy ul. [...] – stanowiącego własność osób trzecich – byłaby sprzeczna z Konstytucją (art. 64) oraz przepisami kodeksu cywilnego (art. 140 i następne). Nawet gdyby Spółka podjęła działania zmierzające do wykonania decyzji, właściciele lokali mogliby wytoczyć powództwo o przywrócenie naruszonego posiadania bądź o zaniechanie naruszeń. W przypadku złożenia przez właścicieli budynku zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa – Spółka narażona byłaby na odpowiedzialność karną. Mając zatem na względzie wszystkie powyższe okoliczności oraz na podstawie przepisów powołanych w uzasadnieniu i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w sentencji.